大數據時代我國財政信息共享的思考

沈昱池

(東北財經大學,大連 116025)

伴隨著物聯網、云計算的深入發展以及生活中產生的數據呈幾何級的增長，我們已經身處巨量資料的大數據時代。大數據把海量、多樣化和高增長率的數據增值為信息資產，優化了事務處理的流程并能夠發現隱藏的內源性問題，為科學決策提供了有力基礎。大數據條件下的思維和方法是政府治理的重要組成部分。本文擬就構建符合大數據時代要求的財政信息共享模式略談幾點看法。

一、問題的提出

財政信息是反映財政及其相關工作的數據、情報、資料等信息集合體。由于財政是聯系全社會政治系統、社會系統和經濟系統的媒介，是政府各部門信息的天然“聚集地”，因此作為政府信息資源中的財政信息有著舉足輕重的作用，為財政的科學決策指明了方向。從這個意義上講，政府的財政信息共享工作必須要順應大數據時代的要求。

近年來，不論財政學界還是實務界對大數據服務財政的研究不斷深化。陳周(2014)認為，大數據與財政監督工作息息相關，需要通過大數據理念和大數據技術推動財政監督工作轉型。孟憲民等(2013)認為，大數據在我國的應用還存在技術難題、網絡風險和隱私易泄等挑戰，需要建設以財政大數據為戰略導向、構建透明的財稅制度并提升信息系統的安全指數。張明康(2014)認為，政府在大數據財稅統計實際應用時必須解決數據的關聯性、時效性、完整性、一致性等技術問題，同時要注重信息共享和人才培養。李丹(2014)、曹卯卯(2014)則認為，作為公共資金管理中心和數據信息集散中心的財政部門在大數據時代更要理清思路，從預算管理、政府采購、國庫支付等多個角度運用大數據技術進行信息共享，提高財政監督和決策的高效率。就目前情況看，國內對于財政大數據的相關研究起步不久，研究內容尚多焦點于大數據時代對財政的挑戰以及財政監督面臨的改革等方面。如何利用大數據破解財政信息共享模式的構建等深層次問題，值得業界繼續深入重視。

二、大數據推動財政信息共享的深化

我國財政信息共享的主體“金財工程”從2002年開始試點已順利完成了一期、二期的建設，各級政府都已實現了基本信息化，為財政改革與發展適應現代化提供了強有力的技術支撐。但在實際執行過程中也有一些“障礙性”問題，亟需不斷調整和完善。在此背景下，運用大數據思維和技術推動我國財政信息共享進一步深化，是緊跟時代發展的新方向、解決財政信息共享中問題的有效途徑，更是推動財政體制機制創新的一項重要內容。

(一)大數據思維是構建數據驅動型財政管理模式的突破口

對事務的分析采用全部數據而非樣本數據，并通過動態、有效的海量數據集洞察客體發展的根本規律是大數據思維的重要方面。以數據為本的大數據思維必定會推動社會各行業信息的共享與整合。政府通過大數據把海量的數據轉為有效資產，不僅能夠預測經濟風險，還能推動決策的科學化與精細化，形成高效率、低成本的政府治理新模式。大數據思維是構建數據驅動型財政管理模式的突破口，通過對海量財政信息進行共享與挖掘，深入分析財政資金的運行效果，透過紛繁蕪雜的財政運行現象清晰地發現隱藏的內源性、本質性問題，有效增進財政管理的效益，為明晰財政管理變革的方向提供有力的數據支撐，完善公共財政管理體系。

(二)大數據為財政信息按業務主題共享分類創造了環境

在二十世紀八十年代，著名的管理和信息技術專家詹姆斯·馬丁(JamesMartin,1982)提出按照主題數據模型進行信息系統規劃的信息工程法(Information Engineering Methodology,IEM)，按照業務主題的內容與結構并結合數據分布環境制定詳盡的開發策略。在大數據時代，云計算為大數據提供了先進的技術支持、物聯網范圍覆蓋了全世界的微觀個體，二者是大數據發展的基礎，大數據時代破除了信息之間的壁壘，為所有“信息孤島”架構起了橋梁。大數據對財政信息進行去冗取精的同時按照業務聯系緊密程度為財政信息共享劃分基礎信息數據及需要深度分析挖掘的信息數據，細化了財政信息共享的分類，提高了業務查詢和經濟決策對財政數據使用的效率。

(三)大數據革新了財政信息共享的流程

以計算機普及應用為標志的第三次產業革命，引發了第三次管理革命①的浪潮。流程再造理論(M.Hammer,1990)通過對企業原有按照職能劃分的業務流程改變為按業務流程結構進行重新劃分，從流程再造入手改變企業的生產方式，增強了核心競爭力。“金財工程”的前期建設與發展為大數據推動財政信息共享提供了基礎，大數據也明晰了財政信息深入共享的方向。大數據為財政信息共享的流程再造提供了充分的條件：首先，邏輯上高度集中的大數據不僅能夠整合全部財政信息，而且能根據第三方甚至第四方的信息源充實非結構化數據流，并在財政經濟景氣預測方式上從因果思維轉向分析相關關系，深入挖掘財政數據，準確預測風險；其次，大數據從思維和技術上改變了傳統的垂直信息共享與橫向信息分割共享的模式，把政府職能部門從縱向和橫向進行信息整合共享。

(四)大數據為跨部門深入合作提供了可能

尤金·巴達赫(Eugene Bardach,1998)在深入分析了政府公共管理與行政改革后提出了“跨部門合作—管理‘巧匠’理論 (Getting Agencies toWork Together:Theory of Managerial Craftsmanship)”,通過跨

①瓦特的蒸汽機為代表的第一次產業革命促發了以專業化管理和勞動分工為主的第一次管理革命；汽車、飛機為代表的第二次產業革命促發了以生產及時、質量管理為主的第二次管理革命；計算機的應用為代表的第三次產業革命促發了以流程再造為主的第三次管理革命。部門合作增加共享信息的公共價值，更好地為公民提供服務，并且跨部門合作需要一個聰明的“掌舵者”來滿足環境所需要的主客觀因素，發揮跨部門合作的最佳效用。在“金財工程”規劃設計中是包含與本級人民銀行、預算單位、代理銀行、職能部門等通過外部接口連接進行信息交換和共用，但在實際執行過程中，財政信息資源共享進程并不順利，相關職能部門由于部門利益、主觀意愿、信息成本、軟件接口等原因在信息資源提供與獲取上困難重重。并且財政系統內部職能部門間存在“信息孤島”，“金財工程”中9個①預算管理系統、國庫支付系統、現金管理系統、工資發放系統、國債管理系統、政府采購系統、固定資產系統、收入系統、總賬管理系統業務應用系統屬于內部的不同職能部門，由于軟件架構的差異、基礎數據庫接口的不同等原因導致財政收支分散在不同系統中。大數據下財政信息的共享為部門之間合作溝通搭起了橋梁，也同時融化了財政內部機構之間的“信息孤島”。

三、大數據時代我國財政信息共享模式

我國《政務信息資源目錄體系》根據政府信息資源的主題將政務信息分類，我們可以發現財政信息資源共享既需要政府各職能部門共享局部信息形成基礎類的信息資源，又需要業務往來密切職能部門集中互換共享并深入分析，還需要財政內部各部門系統融合共通。根據財政信息所覆蓋的部門間業務緊密程度，本文提出將財政信息共享分為三類：業務松散耦合②原指軟件模塊間關聯程度的度量。本文松散耦合是指財政與其有業務往來但不密切的部門關系；緊密耦合指的是財政稅務這樣業務來往密切的部門關系。下的基礎信息共享、業務緊密耦合下的集中信息共享、財政內部交互式信息共享。

(一)業務松散耦合下的基礎信息共享：財政部門與其他部門

1.業務松散耦合部門間基礎信息共享不暢原因

業務松散耦合的部門之間由于相互之間信息共享具有局部性、共享部門眾多且類別繁冗的特點，從財政信息化建設以來一直不能有效解決。主要原因有：(1)需求驅動弱，財政信息共享是以財政為主題的共享范疇，財政與其業務來往密切的部門對財政信息的共享需要較大，其他共享單位對信息的驅動需求較弱，因此積極性較低；(2)部門利益補償缺失，在基礎信息共享過程中各部門都扮演“理性人”角色，期望在共享中實現自身利益最大化，因此更多的愿意充當信息“獲取者”，而面對本部門付出了相應成本所獨有的信息資源不愿提供，導致只獲取不提供的“非均衡”狀態；(3)部門間信息系統接口不一，在國家信息化建設以來各部門硬件設施和軟件設備齊頭并進，但數據接口參差不齊，導致很多信息資源無法共享、共通；(4)部門間財政信息共享缺少專門的主管機構及平臺，國家現有的信息化領導小組是非日常工作機構，其無法協調并解決共享跨度大、信息資源巨量的財政信息資源，現有“金財工程”信息共享系統也沒有專門的數據共享、篩濾平臺。

2.大數據時代業務松散耦合部門財政基礎信息共享構建

在深入分析業務松散耦合部門信息共享特點及建設不暢的因素之后，為了讓財政數據不斷流動和充分共享，我們提出跨部門財政基礎信息共享模式構建思路：首先，成立獨立于各部門的“財政大數據基礎信息中心”，所有涉及的信息都到信息中心匯總，并且財政大數據基礎信息中心是各部門共同認可和信任的機構；其次，由基礎信息中心牽頭，各共享部門間簽訂財政信息共享協議，明晰各方權利與義務；最后，編寫財政基礎信息共享目錄，以供參與共享單位查詢數據庫信息并申請獲取信息資源。

如圖1業務松散耦合部門間基礎信息共享流程圖所示：(1)財政大數據基礎信息中心根據簽訂的共享協議對各部門提供的信息進行匯總；(2)信息中心通過對匯總信息的篩選過濾制定形成“財政基礎信息共享目錄”；(3)結合目錄和匯總數據進行分類加工形成“財政基礎信息共享數據庫”；(4)參與共享部門對共享信息如有需求，查詢共享目錄并定位申請；(5)財政大數據基礎信息中心對申請的數據根據共享協議進行反饋給部門；(6)部門獲取權限從財政基礎信息共享數據庫中獲得所需的信息資源。

圖1 業務松散耦合部門間基礎信息共享流程圖

(二)業務緊密耦合下的信息集中共享：財政部門與稅務部門

1.業務緊密耦合的財稅部門信息集中共享特點

從二十世紀八十年代，國家為了發展需要進行財稅分立，在九十年代又對稅務部門分立形成國地稅，形成了全新的財政、國地稅分配局面，確保了中央財政的主導地位，為國家經濟的增長提供了有利保障。但是隨著大數據時代的到來，國家治理逐漸步入一體化進程，財稅信息數據大都處于割裂狀態，不利于財稅信息的共用共享，更不利于對數據進行整合與挖掘預測經濟風險。對于業務具有緊密耦合性的財稅部門，部門之間的業務共享范圍廣、頻度高、數量大，財稅三部門的職能目標具有內在一致性。

2.大數據時代財稅部門財政信息集中共享構建

從財稅部門的實際職能內容和信息要求出發，財稅部門集中共享模式構建思路：首先，財稅信息交換，財稅、國稅、地稅三個部門按照自身業務范圍對自行管理的數據流進行整合，對數據流分類與其他部門進行交換，三方簽訂共享協議；其次，由財稅大數據信息中心對數據進行匯總并編制集中共享數據庫目錄；最后，財稅大數據信息中心對三方數據進行篩選、過濾與深入分析形成財稅信息集中共享數據庫。

如圖2業務緊密耦合下的財稅信息集中共享流程圖所示：(1)國稅部門6項①車購稅信息、調庫信息、退庫信息、入庫信息、稅種信息、納稅人登記信息。業務內容交換、財政部門6項②專項收入信息、罰沒收入信息、國有資本經營收入信息、行政事業收費信息、國有資源有償使用收入信息、其他收入信息。業務內容交換、地稅部門4項③稅種信息、納稅人登記信息、納稅人變更信息、申報征收信息。業務內容交換；(2)根據三方簽訂的共享協議，對交換的財稅信息進行匯總；(3)財政大數據分析中心對匯總信息篩選、分類形成財稅信息集中共享目錄供財政、國稅、地稅三部門查詢；(4)由于三方屬于緊密耦合共享，三部門對于目錄查詢定位之后可直接從財稅信息集中數據庫中獲取所需信息資源；(5)財稅大數據信息中心對數據進行動態存儲與維護。

圖2 業務緊密耦合下的財稅信息集中共享流程圖

(三)財政內部交互式信息共享

伴隨著信息化的發展，我國財政部門從2000年以前的紙質辦公逐步走向電子政務，財政部門通過預算管理改革、國庫集中支付改革、“金財工程”三期建設等已形成全面的財政業務信息化建設，原本按照部門機構開發的各項系統日漸不能適應大數據時代的發展，在財政內部形成了眾多“信息孤島”。財政內部的信息共享屬于財政領域內信息的公共存取，部門之間準確、高效地獲取信息資源是融化“信息孤島”的有效手段。財政部門與其他部門的共享屬于局部或大部分信息資源共享，而財政內部的信息共享應該是無門檻、保密程度低、輕干擾、責權易劃分的領域內信息存取。

構建財政內部交互式信息共享模式思路為：首先，統一軟件系統接口，通過大數據的信息化建設周期內統一內部軟件接口，從技術上實現數據的集中；其次，整合業務流程，財政內部各機構一般都與預算單位、人民銀行、代理銀行等部門有著對等銜接，在內部交互共享的同時整合對外部門的業務流程，化繁為簡；最后，理清內部的數據流，建立財政內部的信息服務平臺，提高機構效率。

四、構建大數據時代我國財政信息共享一體化配套措施

在大數據條件下構建財政信息共享的模式，不僅是現代財政制度建設的一項重要內容，同時也是落實黨的十八大報告提出的利用信息化促進改革與發展的現實舉措。根據大數據與財政信息共享之間的契合度以及三種共享模式的分析，我們認為，應該從如下幾個方面著力采取有效措施，構建大數據時代我國財政信息共享一體化配套措施。

(一)制定大數據財政信息共享的周全戰略

大數據時代的財政信息共享工作是一項有序、可持續的動態系統工程，一定要有謀定全局的戰略眼光，制定周全的制度，保證建設過程中各環節有序、無誤，財政領域信息共享的成熟實施對社會領域信息共享有推動的作用。1.將大數據理念與現代化財政體系構建規劃相契合。大數據下財政信息共享必是財政工作的核心部分，是一切財政決策的前提與基礎，在構建現代化財政體系時要融入大數據理念，促進大數據與財政體制的完美契合。2.建立與同級財政部門平行的財政大數據局，財政大數據基礎信息中心、財稅大數據信息中心、財政內部信息服務平臺三者共享互通。財政大數據局是獨立、專業化的財政數據集散中心，負責與各部門簽訂共享協議，并負責對財政信息的篩選、歸類和挖掘分析，協議單位與決策單位也可以依法申請訪問財政大數據的數據庫。3.對財政工作人員及時培訓，普及大數據知識與理念。當大數據戰略深植財政信息共享工作中時，每個財政工作人員都在跟大數據打交道，認識大數據構成、理解大數據理念、運用大數據技術是每個財政工作者都要必備的技能。

(二)完善大數據下的法律法規體系

大數據時代信息資源變成一種資產，隨著大數據應用范圍的擴大和挖掘分析的精準，合法、安全地使用大數據也變得尤為緊迫，不能讓大數據的“穿透力”突破邊界，危害國家和個人的基本利益。1.加快制定關于大數據中各類價值數據產權歸屬的法律條款，對數據從采集、加工、查詢、挖掘等整條流程上的每個環節明確其管理者、使用者的權利和義務，重新厘清公民對數據信息的知情權與隱私權，讓大數據合理、合法地在法律框架下發展。2.明確各級政府在本級大數據建設中的權利與義務，使大數據建設從縱向和橫向兩個方向都有法可依，對政府行為進行約束和控制。3.充分評估信息資源二次利用后所帶來的風險，提供充分的補救措施，制定完善的法律法規保護國家和個人的信息安全，防止過度披露。

(三)推動政府購買數據，實現政企充分合作

大數據時代不僅僅是政府部門的時代，更是政府與企業充分合作，政府開放合法的數據、企業利用技術優勢充分挖掘數據提供給政府，實現數據分析的徹底化和增值的最大化。首先，鼓勵發展公共云計算的衍生服務，IT企業運用云計算、依據政府的需求設計開發大數據的各類軟件與服務，政府通過招標向企業購買，減少自身構建基礎類數據庫的工作量，實現充分政企合作。其次，政府在部門信息共享過程中廣泛參考IT企業提供的大數據報告，綜合內外需求，擴大政府信息公開的范圍與類別，讓企業與公民通過信息公開了解政府的運行過程、監督政府的行政行為。最后，符合財政信息共享建設的復合型人才較少，我們要加大對既熟悉財政流程又懂信息化復合型人才的培養，在大學課程設置及教學安排方面有所體現。

(四)建立財政信息質量體系

財政信息的質量保證是安全與價值的前提，財政數據是財政業務信息的主要載體，信息的缺陷會影響其價值，繼而影響財政決策的效果。因此，首先要制定合理的財政信息質量標準，從信息數據的實用性、適度性、可行度、完整性、一致性、準確性、客觀性和及時性幾個標準及時確定財政信息的質量指數。其次，建立財政信息質量管理流程，要明確信息質量的規則，規范信息共享流程上的使用者和提供者，規律性檢查信息質量并對危害性信息及時終止處理。最后，建立信息質量的救助機制。財政信息共享是一個完整的過程，信息的質量難免會出現偏差，部分信息還要及時公開，該機制對于信息面對突發事件可以有一套充分的應急預案。

〔1〕 Eugene Bardach.Getting Agencies to Work Together:The Practice and Theory of Managerial Craftsmanship[M].CQ Press,1998.

〔2〕 James Martin.Information Engineering[M].Prentice Hall,1989.

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〔4〕 陳周.大數據時代財政監督和專員辦工作轉型的思考[J].財政監督，2014(5).

〔5〕 李丹.從大數據到大監督[J].財政監督，2014(21).

〔6〕 孟憲民,李磊.大數據應用及相關財稅思考[J].地方財政研究，2013(10).

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〔8〕 趙強，單煒.大數據政府創新：基于數據流的公共價值創造[J].中國科技論壇，2014(12).

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