關于我國城市群規劃建設的若干重要問題

劉士林

劉士林，上海交通大學城市科學研究院院長、教授 200240

改革開放以來，我國城鎮數量和總體規模不斷擴大，為作為城市高級形態的城市群規劃建設打下了堅實基礎。目前，我國排名居前的十大城市群（京津冀、長三角、珠三角、山東半島、遼中南、中原、長江中游、海峽西岸、川渝和關中），以不到1/10的土地面積，承載了全國1/3以上的人口，并創造了全國1/2以上的GDP。預計未來5到10年內，我國城市群將涵蓋815個城市中的606個，人口和經濟規模分別會占到城市總人口和GDP的82%和92%[1]上海交通大學城市科學研究院：《城市群：未來城鎮化的主平臺》，〔北京〕《光明日報》2014年6月3日。。城市群不僅是推進我國經濟轉型發展和參與國際競爭合作的主平臺，同時也是促進大城市、中小城市和村鎮協調發展的核心戰略模式。對我國城市群發展現狀與問題進行深入的分析研究，對加快形成我國新型城鎮化的健康發展體制機制具有重大戰略意義。下面我們將從13個方面加以闡釋：

一、關于編制國家城市群規劃的背景問題

城市群是當今世界城市和區域發展的主流和大趨勢。從2005年國家“十一五”規劃首次提出“把城市群作為推進城鎮化的主體形態”，到2014年《國家新型城鎮化規劃》最終明確“把城市群作為主體形態”，我國新型城鎮化的發展模式在探索中得以確定，既不是長期以來一直占據主流的“小城鎮”，也不是2000年以后異軍突起的“大都市”，而是更具有包容性和協調性的城市群成為主導和基調。

關于我國城市群的發展現狀，主要可以從兩個層面看。在國家文件中，明確為國家級的城市群主要有兩個表述：一是《中央關于制定十一五規劃的建議》提出的3個，即長三角、珠三角和京津冀；二是《國家新型城鎮化規劃》提到的5個，增加了長江中游城市群和成渝城市群。在專家和研究機構的層面，關于中國城市群的規模，目前主要有32個[1]《中央打造32個城市群的背后》，〔北京〕《中國經營報》2013年12月17日。、30個[2]劉士林：《城市群規劃應因地制宜》，〔北京〕《光明日報》2013年2月4日。和20個[3]《中國將分三類打造20個城市群國家級新增2個》，〔北京〕《經濟參考報》2015年3月11日。三種說法，它們相互之間的疊合度很高，一些城市群只是在名稱上略有差別。在城市群成為新型城鎮化主體形態和概念、名稱、范圍都比較混亂的背景下，由國家發展改革委牽頭制定在范圍上涵蓋全國的城市群規劃已是勢在必行。

我國城市群戰略規劃編制，在時間上看，最早可追溯到20世紀80年代的長三角經濟區，90年代以后，由于西方城市群理論的傳播和影響，長三角城市群的概念開始普遍流行。但幾乎與此同時，珠三角城市群、環渤海（京津冀）城市群等的理論研究與概念性規劃也開始活躍起來。在層級上看，最初除了長三角由國務院直接推動，其他城市群大都是由地方政府及研究機構操刀，其中一部分很快上升到國家層面。時至今日，不僅是東部城市化發達地區，只要是城市扎堆、比較密集的地方都不甘示弱，目前各種層級的城市群規劃已不下30個。從2008年開始，城市群規劃文件正式進入“國字頭”時代，國務院連續發布了長三角、珠三角規劃，均提出了建設“世界級城市群”的發展目標。京津冀的規劃編制盡管在2010年前后已完成，但由于一些特殊原因并未發布。這些研究與規劃不論水平高低，落地與否，都毫無疑問地為我國編制全國性的城市群規劃積累了經驗和基礎。

與單體城市不同，城市群的發展目標是建構良好的分工體系和層級關系，解決大城市與中小城市、城市與農村不斷激化的對立和沖突。編制全國性的城市群規劃體系，是落實中央城鎮化工作會議提出“完善城鎮化健康發展體制機制”“推動大中小城市和小城鎮協調發展”等戰略任務的必然。同時，由于城市群本就有以城市協同發展打破行政區劃壁壘的特點，和我國在當下十分強調的“政府”和“市場”要劃清界限的行政體制改革思路，也是高度一致的。在這個行政新常態下啟動編制工作，相關阻力和矛盾會比過去減少許多。

二、關于編制國家城市群規劃的準備問題

城市群規劃由于空間與經濟規模巨大、人口和行政單元眾多、社會關系和文化成分復雜，要編制一個能照顧各方利益需要、協調多元主體的規劃，要做的準備工作當然很多。但最重要的不是在具體層面上怎么突破，而是如何在頂層先做好兩件事：

一是認真研究城市群的理論、歷史流變和當代形態，同時密切跟蹤和及時梳理中國城市群的發展進程和特殊經驗，建構符合世界城市群發展一般規律和中國新型城鎮化需求的城市群概念、內涵、評價標準和發展模式。目前，《國家新型城鎮化規劃》盡管提出“把城市群作為主體形態”，但還只是一些粗線條的描述和闡釋，不僅本身不夠精密、準確和周延，與各城市群的發展現狀與需求也存在較大差異。如果這個基礎性的理論問題和框架不能解決好，就不可能確立一個科學的遴選標準體系。或者說，如果“概念”和“標準”不能先行確立，“誰進來，誰不進來”就有很大的隨意性和盲目性，甚至出現“該進來的沒有進來，不該進來的進來了”，這樣的規劃不僅無助于城市群健康發展，還會制造出新的矛盾及后遺癥。

二是要認真研究中國城市群的真實發展現狀，對各城市群的各種主要數據有準確和全面的把握。目前，關于我國城市群的數據統計分析、標準化處理、評價評估體系還缺乏一個權威平臺，加上過去的城市群研究主要側重經濟指標，對人口、環境、社會、文化等因素涉及很少，既不能科學評估我國城市群的綜合發展水平，也不能為其健康和可持續發展提供正確指導和路徑。同時，我們還缺乏國家層面上的城市群數據庫和決策支持系統，這往往導致“哪些入選，哪些不入選”的理由未必充分，政策和資源配置未必合理等問題。這個同樣具有基礎性的問題解決不好，也會傷害一些城市群建設的積極性。

規劃本身并不只是“墻上掛掛”，而是一根調配資源和指引發展的“軟指揮棒”，由于涉及到更大規模的經濟活動和人口集散，城市群規劃對自然環境、經濟社會、文化建設的影響遠高于一般的城市規劃，所以在規劃前，應研究、研究、再研究，慎重、慎重、再慎重。而在觀念上有較多的爭論，在數據上還不準確的背景下，我國城市群規劃應先做一些示范點，以便做到“船小好掉頭”。

三、關于“城市發展戰略規劃”與“城市群發展戰略規劃”的區別問題

“城市發展戰略規劃”與“城市群發展戰略規劃”的區別主要表現在兩個方面：

在“表層結構”上，主要是“單體城市”與“城市共同體”的形態差別。前者的發展目標是在空間、交通、人口、經濟、金融、文化等方面發展為具有“寡頭”性質的“大都市”。后者的最高境界則是建成具有合理的城市分工和層級體系、在生態功能上成為“一榮俱榮、一損俱損”性質的“城市群”。

在“深層結構”上，主要是“現代主義”和“后現代主義”的精神差別。19世紀以來迅速發展的大城市，在性格上很像“現代主義者”，只顧自己、唯我獨尊，排斥他者和社會；而20世紀60年代以來出現的城市群，在性格上則像“后現代主義者”，承認“個性”的同時也承認“共性”，在價值理念上不再追求“集聚”而是探索“分布”，這是城市發展更高的理念和境界。

從大城市向城市群發展，是一個全球性的主流趨勢。20世紀60年代以來，“單體城市”對外加劇了城市之間的“同質競爭”，造成區域內資源、資金和人才的巨大浪費和低效配置，對內激化了城市內部的“惡性搏弈”，直接損害了城市社會應有的公平、正義及人的精神生態，不斷受到質疑、修正和擯棄。與此同時，在形態上具有“組團發展”特征、在機制上形成“共生互動”的“城市群”，逐漸成為當今世界城市化和區域發展的主流，為從根本上解決“產業同質競爭、項目重復建設、空間批量生產”的“粗放型城市發展模式”指明了方向[1]盛蓉等：《當代世界城市群理論的主要形態與評價》，《上海師范大學學報》2015年第2期。。對于中國北上廣深等大都市，必須充分意識到原來那種“與鄰為壑”“各自為戰”的發展方式，是粗蠻生長的城市化初級階段，而勇于承擔區域一體化的職責，才是走向成熟、走向城市化高級形態的基本特征。這就需要我們以真正“海納百川”“兼容并蓄”的城市理念和胸襟，對區域內的大都市、城市、城鎮和鄉村進行系統規劃和設計。

四、關于中西城市群的形成機制問題

根據我們的研究，中西城市群的基本差異可以“空間因素”和“時間因素”的對立來概括。西方城市群源于戈特曼的地理學及其對自然空間如何演化為城市空間、城市空間又如何演化為城市群空間的調查與跟蹤。受其影響，西方城市群最重視的是自然空間演化、城市形態蔓延、空間距離改變等，包括戈特曼特別重視的交通和信息，包括城市群理論的內部分歧，如大都市區強調的是空間中有農村和低城市化地區。由此可以得出，西方城市群理論起源于對“空間”變化的觀察和研究，其在實踐中遭遇的很多問題也可歸結為“空間”問題，并傾向于從空間角度尋求解決問題的方案和路徑。

與西方城市群不同，中國城市群在理論和現實中主要受制于“時間”要素。首先，與戈特曼的調

五、關于從“城市建設”到“城市群建設”的過渡問題

查研究和理論總結不同，我國城市群研究主要是西方理論傳播和影響的產物；其次，與西方城市群主要是城市地理與經濟自然演化的結果不同，我國城市群規劃與建設的主要動力是人工的規劃、設計和推動。因而，在我國的城市群理論和實踐中，必然更多地加入了時代特征、當下訴求等“時間性因素”，或者說，很多緊迫性、當下性的需要和愿望很容易混入并主宰我國的城市群發展。這些時間性的因素，有些符合城市群發展的內在機制與規律，但毋庸諱言，更多的是在違背城市群“自然歷史進程”的前提下，揠苗助長、人工催化甚至是過度刺激的結果[1]劉士林：《城市群的全球化進程及中國經驗》，〔合肥〕《學術界》2012年第6期。。

在我國城市群的快速發展中，如何充分照顧城市群自然成長和演化的內在規律，順應全球都市化進程的主流趨勢和基本原理，既是我國城市群研究特別需要注意的問題，也是決定我國城市群建設質量和發展水平的關鍵所在。由于城市群代表了當今城市化的主流與趨勢，這個問題與矛盾也同樣存在于其他層次的城市化進程中。

古羅馬哲人有一句話，叫“服從命運的跟著命運走，不服從命運的被命運拖著走”。從城市建設到城市群建設的轉型，也基本上不超出哲人的邏輯。

在城市群成為新型城鎮化主體形態的大背景下，主要會有兩種過渡方式：一是主動轉型發展，二是在付出很大代價之后“洗心革面，重新做人”。在我國城市化進程中，過去也有一些“血的教訓”。如在20世紀90年代，一些城市對兵臨城下的城市化大趨勢毫無覺察，依舊將主要精力和資源投入農業戰線，等他們覺悟過來，很多機遇早已不在，由此造成的與其他城市的發展差距，更不是在短期內可以彌補的。從城市到城市群，是城市化進程的一次新升級。對此如果不能有自覺意識并轉變城市發展方式，一些現在看起來還不錯的城市，在不久的未來很可能就會“淪為鄉下”。

面對經濟增長放緩、人口紅利降低的現實，當然要引起足夠的重視。但還要看到，在“單體城市”發展模式中，必然有很多資源和政策由于配置不合理和制定不合時宜而被低效使用，并沒有發揮出應有的作用。城市群意味著可以在更大區域內實施資源和政策的有效配置，因而我們有理由相信，如果城市群規劃做得好，完全可能彌補城市自身在經濟發展、人口資源配置等方面日趨嚴峻的問題及其可能導致的負面影響。

六、關于國家城市群規劃對我國三大城市群的影響問題

2005年，在《中央關于制定十一五規劃的建議》中，首次提出作為國家綜合競爭力最高代表的“城市群”概念，并明確要求已形成一定規模的珠江三角洲、長江三角洲、環渤海地區，“繼續發揮對內地經濟發展的帶動和輻射作用，加強區內城市的分工協作和優勢互補，增強城市群的整體競爭力”。同時，該建議還提出在有條件的地區，要“以特大城市和大城市為龍頭，通過統籌規劃，形成若干用地少、就業多、要素集聚能力強、人口合理分布的新城市群”[2]《中共中央關于制定十一五規劃的建議的說明》，新華網，2005年10月18日。。此后，我國城市群的總體規劃和專項規劃開始進入快速增長期并陸續向社會發布。2008年，國務院發布了長三角、珠三角、北部灣的區域發展規劃。2009年，國家發展改革委發布了關中-天水經濟區、遼寧沿海經濟帶等發展規劃，之后又發布了武漢城市圈和長株潭城市群的“資源節約型和環境友好型社會建設”綜合配套改革總體方案。“十二五”時期以來，在我國快速城市化的大背景下，城市群規劃編制持續發力，其中最重要的是2011年海峽西岸經濟區、成渝經濟區、中原經濟區和2014年京津冀協同發展和“一帶一路”、長江經濟帶正式成為國家三大戰略。此外，分別以承接產業轉移、藍色經濟發展為“專項特色”的皖江城市帶、山東半島等也有斬獲。這些都為國家發展改革委啟動編制全國性的城市群規劃做了必要的鋪墊。據媒體報道，全國性城市群規劃主要包括5個國家級城市群（長三角、珠三角、京津冀、成渝、長江中游）、9個區域性城市群（哈長、山東半島、遼中南、海峽西岸、關中、中原、江淮、北部灣）和6個地區性城市群（呼包鄂榆、晉中、寧夏沿黃、蘭西、滇中、黔中）[1]《中國將分三類打造20個城市群國家級新增2個》，〔北京〕《經濟參考報》2015年3月11日。，其中既有政府和規劃部門的執著探索，也有國家新型城鎮化戰略的通盤考慮，因而可以看作是在全國范圍內開展的一次戰略性整合與系統性設計。

由于國家城市群規劃尚未公布，所以目前關于它們在空間、產業布局等方面所發揮的實際效果還不好評價。但至少有一個好處，就是把原來主要為三大城市群獨享的好處，平攤到更大的區域范圍內，這就等于在政策層面上讓所有的城市群站在了同一個起跑線，初步實現了所謂的“程序公平”。而這對其他二三線城市群，特別是中西部城市群，將會起到巨大的鼓勵和推進作用，當然對三大城市群，也會有所刺激和警示。據上海交通大學城市科學研究院最新推出的《中國城市群發展報告2014》，由于長三角、珠三角、京津冀與其他城市群在現實中實際存在的巨大“不平等”，所以在短期內其他城市群還是不可能超越三大城市群的[2]東仁：《2014中國城市群：誰的實力最強》，〔北京〕《瞭望東方周刊》2015年第2期。。此外，一些媒體熱議的國家級城市群上升為5個，其實并不確切，其中的成渝城市群早在2011年就成為“國家級”，不過當時的名字叫“成渝經濟區”。而其他的城市群規劃也不是“一張白紙”，同樣經歷了多年的反復推敲和修改，并在一些局地和層面上進行過長期探索。只是由于名稱一直“改來改去”，所以給人的感覺比較混亂而已。

七、關于我國城市群的發展模式問題

從現階段看，最重要的是正確理解城市群的內涵和本質，對中國城市群應該走什么樣的發展道路做出科學判斷和戰略選擇。根據我們的研究，當今世界的城市群主要有兩種發展模式：一是傳統以經濟、交通和人口為要素的“經濟型城市群”；二是重文化、生態和生活質量的“文化型城市群”。前者雖然“貌似”城市群，但在本質上遵循的仍是“唯我獨尊的大都市”發展理念和模式，所以不僅沒有發揮推進區域一體化和協調發展的功能，本身正是城市化區域結構失衡、功能失調、秩序混亂的主要原因。目前我國城市群走的都是“經濟型城市群”發展道路，盡管在短期內經濟總量、交通基建和人口規模增長很快，但也導致了“物質文化”與“人文精神”、“硬實力”和“軟實力”的嚴重失衡和不協調，以“文化型城市群”取代“經濟型城市群”發展模式已是勢在必行。

理想的城市群在本質上是一個在人口、經濟、社會、文化和整體結構上具有合理層級體系，在空間邊界、資源配置、產業分工、人文交流等方面具有功能互補和良好協調機制的城市共同體。就此而言，推進城市群建設的重點內容主要包括兩大方面：一是西方城市學家已經意識到的、偏重于空間和人口的“合理的城市層級體系和分工協作機制”；二是“文化、生態和生活質量”這個更加重要的、決定城市群建設的目的和意義的根本性問題。但受西方城市群理論和中國經濟型城市化發展模式的影響，當下關于城市群的研究和認識，卻主要停留在西方20世紀60年代的水平上，即把城市群規劃簡單等同于“經濟”和“交通”建設。不僅在長三角和珠三角規劃中，在其他各城市群或經濟區也都是如此。這種片面化和簡單化的傾向，必須引起重視并得到糾正，否則很可能在城市群之間形成更大規模的“同質競爭”和“結構趨同”。而這與城市群的本義——建立區域內合理的層級分工體系、解決單體城市間的惡性競爭以及提供豐富和美好的文化生活——是完全背道而馳的。緊密結合《國家新型城鎮化規劃》提出的“注重人文城市建設”，提出和實施“文化型城市群”發展模式，有助于協調城市群的交通、經濟、人口增長和文化、生態、生活質量改善的矛盾沖突，帶動我國城市建設進入以文化發展為主題、以經濟發展為基礎、以政治建設為目標的良性循環階段。

八、關于“一路一帶”戰略與“城市群”發展的關系問題

“一路一帶”與“城市群”的關系十分密切，這可以從兩方面看：

從歷史上看，“一路一帶”不僅主要以城市為空間節點，也形成了特有的絲綢之路城市生產生活方式，我們一直傾向于把它們理解為“歷史上的城市群”。以絲綢之路為例，我們剛完成的《中國絲綢之路城市群研究》，就是以歷史記載的駱駝商隊所經路線上的26個重要城市為研究對象，同時這也是國家主席習近平在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學演講時首提“絲綢之路經濟帶”的境內部分。我們把這個城市群界定為：以傳承古代絲綢之路節點城市的生產、貿易、生活方式和文化傳統，以重建當今絲綢之路經濟帶的政治、外交、物流、文化交往功能為戰略框架，具有多中心、多起點、多民族、多文化、跨區域和國際化的帶狀城市共同體。“一帶”也主要是由一系列河海港口城市構成的。

在現實中看，“一路一帶”也主要是以城市的人口、經濟和交通節點為支撐體系，離開城市就不可能談“一路一帶”的建設和復興。這是因為，從“一帶”看，我國中西部的生態環境已過于脆弱，經不起大的建設工程折騰，所以相關建設最好在城市化區域內布局，以免給自然生態環境造成新的“建設性損傷”。從“一路”看，21世紀是海洋的世紀，而中國海上絲綢之路的沿線城市已過于繁華，甚至是開發過度，在東部很多城市已被要求建設用地“零增長”。在這種背景下，借用已有城市空間，盤活它們的資源，應成為它們城市戰略思維的“新常態”。就此而言，“一路一帶”戰略本質上是規模更大、組團式的城市群規劃建設。

在新型城鎮化背景下，把城市群作為“一帶一路”規劃建設的主體形態，從確定城市群的層級體系和邊界，理順彼此之間的資源配置關系，形成具有互補性的產業結構，建立合理的協調和補償機制出發，提出和設計“一帶一路”城市群總體戰略規劃框架，具體可以包括三方面內容：從宏觀層面看，優化提升東部地區城市群，培育發展中西部地區城市群；從中觀層面看，建立“一帶一路”主要城市群的發展協調機制，有助于提高大區域框架的一體化合作水平；從微觀層面看，提出以中心城市帶動周邊中小城市的發展戰略思路，可有效降低區域內部的不平衡并在整體上降低發展成本。

九、關于現階段推進京津冀協同發展的問題

京津冀城市群包括了約1.07億人口和22萬平方公里的面積，像這樣一種超級社會發展工程，其復雜性和艱巨性不亞于歷史上任何一場大戰役。由于2015年4月30日中共中央政治局會議審議通過的《京津冀協同發展規劃綱要》只是一個指導性文件，不可能把所有的細節問題都考慮周全并做出相應的制度安排，同時，在實際建設過程中，還會遭遇各種意想不到的新情況和新問題，所以要充分照顧城市群自然成長和演化的規律，在總體上確定“蹄疾而步穩”的戰略原則：“蹄疾”是步子一定要快，慢了就等于不發展，就等于倒退；“步穩”是穩扎穩打，特別是要防止不顧自身資源和社會承受限度的“左傾冒進”傾向。只要把這兩方面的要求統籌協調好，京津冀協同發展應無大礙。

但就現階段看，有三個方面的問題需要引起重視：

一是在觀念上，不能把主要精力都集中在“眼見為實”的“交通”和“產業”上，這很有可能導致“舊的問題還沒有解決，新的問題又來了”。比如交通一體化有可能會是“攤一個更大的大餅”，而產業轉移也很可能只是把“一個城市的資源環境問題下放到身邊的其他城市中”。

二是在實踐上，要切忌各種“形式主義”和“本位主義”。前者的問題是容易導致“例行公事”，對《規劃》中的各項要求只是敷衍應付，或者是“嘴上說一套，實際干一套”。后者的問題是“屁股決定腦袋”，凡是和自己局部利益相關的就“真抓實干”，否則就“事不關己，高高掛起”。

三是在“主體”上，不能急于求成，核心是要有耐心和信心。“羅馬城不是一天建成的”，區域的一體化和協同發展，和人類社會的其他歷史進程一樣，都不會是一帆風順的。京津冀城市群的發展，不僅涉及環境資源、人口、經濟、社會、文化等多種要素，也由于其體量巨大、關系眾多和層級復雜等原因，在實際建設過程中，出現搖擺、反復甚至是局部的倒退，都是正常和無可避免的，也無須“大驚小怪”。對于所有“發展中的問題”，只能以更高水平的發展來解決。

十、關于“中心城市”和“城市群”的關系問題

中心城市與城市群的關系十分復雜，而這個問題在“一城獨大”的京津冀地區尤其嚴重，需要盡快破解和調理。

從“中心城市”方面看，在西方理論研究中，大致可理出一個以“城市（City）→大都市（metropolis）→世界城市（World city）/全球城市（global city）”為關鍵詞的基本框架或演化歷程。從城市群的方面看，可以理出以“相鄰的大都市區域（Neighboringmetropolitan regions）→多個大都市群體（Metropolitan clusters）→超級都市區域（Mega-cities）→大都市帶/都市群（Megalopolis/Mega-region）→超級都市群（super-mega-region）”為關鍵詞的基本框架或演化歷程。從這兩個范疇體系看，它們對應于國家相關文件中的“國家中心城市”和“城市群”，對中國城市化進程發生了深刻而重大的影響。如北京現在的目標是“世界城市”，上海現在的目標是“全球城市”。如相對于北部灣城市群、山東半島城市群，像長江中游城市群，包括我們講的絲綢之路城市群，都近似于“超級都市群”。

關于中心城市和城市群的關系，主要可分為“惡性循環的初級階段”和“良性循環的高級階段”。在初級階段，中心城市和城市群主要是矛盾和斗爭關系，而在高級階段則是互補與和諧關系。在當下，以北京為代表，我國的中心城市，或者說城市群的首位城市和其他城市的矛盾沖突比較大，這說明城市群都處在低層次的對立階段。只有發展到城市群的高級階段，形成良好的層級分工體系，這種矛盾才會真正解決。因為一個理想的大都市必然是以城市群的形態出現，而一個理想的城市群在本質上則如同大都市一樣是一個有機體。目前，我國城市群正處在從初級階段向高級階段的艱難演化中，京津冀城市群的問題最為突出，也應該在協同發展中真正起到一個良好的示范作用。

在過去的研究中，不同于傳統的城市化（Urbanization），我們把當今城市發展的主導模式稱為都市化（Metropolitanization）[1]劉士林：《都市化進程論》，〔上海〕《學術月刊》2006年第12期。，認為不是一般的城市，也不是多少個城市，而是“國際化大都市”與“世界級城市群”才決定了世界的發展變化。在我國，既曾有183個城市先后提出建設“國際化大都市”，而當下的各種城市群（包括經濟區）也超過了30個。所以說中國的未來發展，也主要取決于它們。就此而言，促進“大都市”和“城市群”協同發展，具有舉足輕重的戰略性意義。

十一、關于我國城市群發展的現狀和趨勢問題

關于中國城市群最新的發展狀況、趨勢和問題，我們主持有《中國城市群發展年度報告》。這個報告的編寫和發布始于2013年，時間不算長，但已成為各界討論城市群的主要依據和參考。具體說來，主要原因有三：

一是我們在西方研究基礎上提出了一個更全面的城市群概念。不同于西方學者最看重的經濟、交通等因素，我們提出城市群在本質上是一個在人口、經濟、社會、文化和整體結構上具有合理層級體系，在空間邊界、資源配置、產業分工、人文交流等方面具有功能互補和良好協調機制的城市共同體。同時，這也是我們和國內同行在概念上最重要的區別。

二是在理論基礎上，聚焦于中國城市化進程的重大問題導向，自主設置了《中國城市群發展指數框架》，最新版包括5個一級指標（城市人口指數、城市經濟指數、城市生活指數、城市文化指數和城市首位比指數）、16個二級指標和41個三級指標。從人口、經濟、社會、文化和均衡性五方面對城市群發展進行綜合考量和客觀評價，為新型城鎮化道路提供理論指導和決策依據。

三是自主建設有《中國城市群數據庫》。這個數據庫是在我們具有自主知識產權的城市群理論、城市群發展指數框架指導下設置并建設的，具有全面、客觀、科學和人文兼備、符合城市群未來發展趨勢的特質，目標是引導我國城市群朝著理想和可持續的目標演化。

據《中國城市群發展報告2014》對中國六個城市群（長三角、珠三角、京津冀、山東半島、中原經濟區、成渝經濟區）最新建設發展情況及綜合水平的研究評估，目前，中國六個城市群綜合指數水平的排名依次為：長三角、珠三角、京津冀、山東半島、中原經濟區、成渝經濟區。其中，京津冀、長三角和珠三角在優質人口集聚、居民生活質量和文化發展水平上走在前列，位居第一陣營。山東半島城市群憑借優越的地理位置和良好的經濟基礎，位居第二陣營。中原經濟區和成渝經濟區經濟基礎薄弱，城市一體化程度較低，與東部城市群仍存在較大差距，位居第三陣營。

從總體上看，京津冀、長三角、珠三角的綜合發展水平依然具有絕對優勢，山東半島城市群的發展水平雖落后于三大城市群，但遠高于中原經濟區和成渝經濟區。中原經濟區和成渝經濟區的綜合指數數值均比較小，無論是發展速度還是發展質量都相對落后。六個城市群的綜合指數結果反映出我國城市群發展呈現出明顯的分層化趨勢，這與我國區域發展差異依然較大的現實相符合，加大對中西部城市群的支持任重道遠。

十二、關于我國城市群戰略規劃的編制問題

在理論上，這個問題并不復雜，西方城市群的理論告訴我們，要規劃好城市群的層級體系和分工機制，中國都市化進程的探索本身則告訴我們，要協調好環境、人口、經濟和文化的關系。但問題在于，城市群的突出特征是空間和人口規模巨大，依附其中的社會關系、利益需求、矛盾沖突同樣水漲船高，同時我國城市群規劃和建設具有速度太快、體量太大的特點，很多問題來不及思考清楚并做出相應的安排。還有就是我國的城市群規劃不可能脫離21世紀國內國際的兩個大背景，特別是改革開放深水期和國際環境的復雜多變，也包括并沒有多少可以真正參考的國際規劃經驗，所以如何在一個規劃中把如此眾多的數據、層級、關系、需求、矛盾處理好，就絕不是一件容易的事情。

要想統籌兼顧好這些方方面面，我國城市群規劃應分兩步走，即在具體的規劃之前，先做一個具有“總規”性質的《中國城市群戰略規劃綱要》。

關于城市群戰略規劃編制，我們總結了一句話就是“城市規劃編制，戰略研究先行”。城市規劃，既千頭萬緒又不能顧此失彼。要處理好這對矛盾，必須先做好頂層設計。戰略研究不同于一般的城市規劃，就在于它具有明顯的頂層設計性質。具體說來，戰略規劃的對象和內容不是常規性的，而是特指那些影響城市發展的主要、關鍵、深層次的問題和矛盾，一旦這些問題被充分考慮并解決，會在整體上帶動和影響城市的建設和發展。所以戰略規劃不僅要先于城市規劃，也比城市規劃更重要，它直接決定了未來社會資源和政策的配置，以及是不是可以搶得先機。但比較遺憾的是，戰略規劃的重要性和技術性在國內都比較薄弱，甚至經常被“領導講話”或“文件精神”取而代之。

戰略規劃沒有現成的模式，因時因地因人而異。最重要的是要有戰略眼光，要能看到5年、10年甚至是20年以后的城市會是什么樣，城市社會的變化和城市生活的需要，以及可能會有什么風險和挑戰，如何未雨綢繆，加以規避？這就需要好好研究城市發展的規律、特點和趨勢，要有理論、數據等方面的支持。而關于中國城市群的戰略模式，我們認為必須走“文化型城市群”的發展道路。

十三、關于中國建設“世界級城市群”的問題

早在1976年戈特曼發表《全球大都市帶體系》時就提到“以上海為中心的城市密集區”，并把它看作是“世界第六大城市群”。而單純從經濟指標看，據一份長三角城市群的經濟發展報告預測，長三

總之，中國大規模的城市群規劃建設已是離弦之箭，氣勢如虹。城市群建設是一個在機理上無比復雜、在環境資源方面消耗巨大、在現實進程中涉及億萬人現實利益與歷史命運的巨型人類歷史運動。2013年中央城鎮化工作會議提出“要一張藍圖干到底”[2]《中央城鎮化工作會議在京舉行提出六項任務》，中國廣播網，2013年12月14日。。在這個背景下，城市群規劃既不再是“嘴上說說，墻上掛掛”的高頭講章，也有望終結“換一屆政府換一張規劃圖”的惡性循環。直面我國城市群規劃建設中存在的問題和矛盾，深入研究和精心編制符合中國城市發展規律和特點、具有創意和創新性質的城市群發展規劃，有助于規范和引導我國城市群擺脫產業結構與空間形態的“同質化”，以及最終走出一條內涵豐富、形態獨特、成本適度的中國城市群發展道路。角若以11%的增長速度計算（考慮通貨膨脹因素），同時紐約城市群和東京城市群的以每年2%的發展速度預測增長，并保守預計2007－2012年美元兌人民幣匯率為1：6，2012年以后匯率為1：5，在2013年長三角經濟總量就超過了紐約城市群，到2018年左右趕上東京城市群，在總量上成為世界第一[1]王方華：《從中國第一圈到世界第一圈》，載于《中國都市文化研究》第1卷，上海人民出版社2009年版。。就此而言，這個問題并不存在，中國已經有所謂的“世界級城市群”了，但實際上并非如此。不僅各界在談到“中國是否有世界級城市群”時主要持相反的看法，即長三角目前還不是“世界級城市群”。

問題的關鍵在于缺乏一個明確并被普遍認同的“世界級城市群”評價標準體系。特別是從“經濟、人口、交通、文化”的綜合評價看，盡管我國城市群的數量和規模已為數不少，經濟體量也足夠大，但卻普遍存在著三大問題：一是發育不足，與世界五大城市群相比，在城市層級和分工體系、區域協調和一體化水平方面還存在著較大的差距；二是發展不平衡，和中國的三大城市群相比，目前扎堆出現的中西部城市群不僅在經濟發展、交通基建等硬件方面遠遠落后，其“物質文化”與“人文精神”、“硬實力”和“軟實力”的嚴重失衡和不協調也更加嚴重；三是在文化軟實力上落后。在后工業社會，由文化資源、文化氛圍、文化發展水平等構建的城市生活方式，在深層次上決定著一個城市群的發展和興衰。在西方，如以技術產業和風險投資取勝的北加州城市群（Nor-Cal)、以潮流和產業設計中心為目標的意大利城市群（Rome-Milan-Turin）、以金融、設計和高科技為競爭優勢的大東京城市群（Greater Tokyo）等，正在探索走文化型城市群發展模式，而專注于經濟、交通基建的中國城市群在這方面尤其顯得任重而道遠。

之所以出現軟實力和文化上的巨大落差，在很大程度上與傳統的城市規劃模式直接相關。其主要問題在于：一是編制規劃時“只有硬件，沒有軟件”，普遍以交通、產業、人口為重，而忽視人文交流、非物質文化、價值認同等；二是在文化建設時“只見文化產業，不見文化傳承”，如旅游景區、文化產業園區甚至是博物館和圖書館徒有華麗外觀，內涵和內容卻“千人一面”。城市的本質是文化，文化城市群代表了城市群發展的更高形態。對于我國的城市群，一方面是環境與資源的瓶頸問題日益突出，改變經濟增長方式壓力很大，另一方面，比起土地、礦產、江河湖泊來，歷史悠久、形態多樣的傳統文化才真正稱得上“取之不盡用之不竭”。但就現狀而言，各地寶貴的文化資源很難得到高水平和良性的開發利用。為此，建議在國家“十三五”規劃中，在《國家新型城鎮化規劃》提出“注重人文城市建設”的背景下，緊密結合新型城鎮化“把城市群作為主體形態”的戰略部署，明確提出“文化型城市群”戰略，為轉變業已形成的“經濟型城市群”發展模式，全面滿足我國城市發展在制度文明、物質基礎和人文精神多方面的需要提供全新的頂層設計。