英國(guó)降稅刺激油氣開采

○ 文／燕 菲 謝 薇

英國(guó)降稅刺激油氣開采

○ 文／燕 菲 謝 薇

英國(guó)油氣產(chǎn)量十五年連續(xù)下降。為此，英國(guó)政府出臺(tái)的財(cái)稅改革措施，以扭轉(zhuǎn)北海油氣產(chǎn)量下滑的趨勢(shì)。

●英國(guó)油氣行業(yè)稅賦較重。老油氣田大約81%的利潤(rùn)都用于繳稅，新開發(fā)的油田稅賦也高達(dá)62%，這構(gòu)成油氣開發(fā)不景氣的重要原因之一。 供圖/CFP

2014年以來(lái)大幅下跌的油價(jià)和逐漸上升的勘探成本使得英國(guó)油氣行業(yè)收入大幅滑落，油氣產(chǎn)量連續(xù)十五年下降，同時(shí)高額的油氣稅負(fù)使北海地區(qū)投資受到阻礙。

對(duì)此，2015年3月24日，英國(guó)政府在2015年度財(cái)政預(yù)算報(bào)告中公布了一系列油氣行業(yè)財(cái)稅改革措施，以應(yīng)對(duì)油價(jià)下行后的行業(yè)局勢(shì)，鼓勵(lì)油氣行業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展，尤其是扭轉(zhuǎn)北海油氣產(chǎn)量下滑的趨勢(shì)。然而，雖然這些稅費(fèi)減免和激勵(lì)措施符合預(yù)期，但依舊給英國(guó)帶來(lái)積極和消極雙重影響。

高額稅收雪上加霜

英國(guó)石油和天然氣協(xié)會(huì)發(fā)布的報(bào)告顯示，2012年開始，英國(guó)油氣行業(yè)景氣指數(shù)不斷下滑。到2014年第三季度，低油價(jià)使英國(guó)大陸架油氣行業(yè)面臨巨大的挑戰(zhàn)，產(chǎn)量、利潤(rùn)、稅收收入大幅下降。

在油田方面，英國(guó)北海油田1975年開始油氣生產(chǎn)至今已有近40年，油氣產(chǎn)量在1999年達(dá)到400萬(wàn)桶油當(dāng)量/日的高峰產(chǎn)量后開始逐年下滑，由于油田老化，2014年產(chǎn)量只有142萬(wàn)桶油當(dāng)量/日。預(yù)計(jì)到2019年后，油氣產(chǎn)量依然會(huì)以每年5個(gè)百分點(diǎn)下降。

同時(shí)，油田生產(chǎn)成本也在不斷上升。在油價(jià)60美元/桶時(shí)，受到北海油氣產(chǎn)量下降以及高額的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)用的影響，不少高操作成本的老舊油氣田虧本運(yùn)行，面臨暫時(shí)關(guān)閉的風(fēng)險(xiǎn)。近三年，北海油氣勘探活動(dòng)萎縮，產(chǎn)量下降了40%，石油開采成本卻在不斷攀升。2013年，英國(guó)北海地區(qū)生產(chǎn)成本是10年前的2倍，平均每桶石油操作成本是17英鎊，預(yù)計(jì)2015年升至18英鎊。成本上升最終導(dǎo)致2013年約3億桶油當(dāng)量的石油儲(chǔ)量無(wú)法開采。

高額的油氣稅負(fù)使北海地區(qū)投資雪上加霜。相比英國(guó)非油氣行業(yè)21%的企業(yè)所得稅，英國(guó)油氣行業(yè)稅負(fù)較重。老油氣田大約81%的利潤(rùn)用于繳稅，新開發(fā)的油田稅負(fù)也高達(dá)62%，是構(gòu)成油氣開發(fā)不景氣的重要原因之一。英國(guó)油氣行業(yè)適用的稅種主要由籬笆圈企業(yè)所得稅（RFCT）、附加稅（SC）和石油收益稅（PRT）構(gòu)成。

由此，近年來(lái)，對(duì)油氣田運(yùn)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，英國(guó)大陸架的油氣業(yè)務(wù)已經(jīng)不足以維持62%~81%的高稅收。英國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，英國(guó)大陸架前利潤(rùn)已經(jīng)跌至2005年的水平，那時(shí)候油價(jià)低于50美元/桶，稅率是22%，這給未開發(fā)的油田引入新投資增加了不少阻礙。英國(guó)石油和天然氣協(xié)會(huì)2015年報(bào)告顯示，2010年開始，英國(guó)大陸架的投資大幅增長(zhǎng)，至2014年達(dá)到148億英鎊的峰值，為近30年來(lái)的最高水平。然而隨著近期油價(jià)大跌、財(cái)稅條款復(fù)雜、運(yùn)營(yíng)成本上升等問題的突顯，預(yù)計(jì)2016—2017年投資會(huì)因此縮減到70億英鎊/年。

連續(xù)出臺(tái)減稅政策

英國(guó)政府在新的預(yù)算中通過削減稅收、延長(zhǎng)支出計(jì)入成本的期限、提供稅收補(bǔ)貼和投資減免納稅等措施，鼓勵(lì)油氣行業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展，尤其是扭轉(zhuǎn)北海油氣產(chǎn)量下滑的趨勢(shì)。

降低油氣稅率，提升財(cái)稅競(jìng)爭(zhēng)力

2014年12月的秋季預(yù)算中，英國(guó)政策將附加稅稅率從32%降低至30%，并給與未獲投資收益的公司免稅政策。這是英國(guó)北海近21年來(lái)第一次削減稅率。2015年新的英國(guó)財(cái)政預(yù)算中，將2015—2016年企業(yè)所得稅率從30%降低至20%，附加稅稅率進(jìn)一步降低10個(gè)百分點(diǎn)至20%。計(jì)劃2016年起，把1993年前批準(zhǔn)的老油田石油收益稅從50%降至35%，以鼓勵(lì)老油田的經(jīng)濟(jì)性和延長(zhǎng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的壽命。此次財(cái)政預(yù)算中，英國(guó)政府確定進(jìn)一步削減整體稅收來(lái)確保油氣行業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展，旨在提升英國(guó)大陸架的整體財(cái)稅競(jìng)爭(zhēng)力。

延長(zhǎng)了計(jì)入生產(chǎn)成本的期限

對(duì)于發(fā)生在2013年12月5日之后符合規(guī)定的開支，英國(guó)還允許投資者將籬笆圈內(nèi)可計(jì)入生產(chǎn)成本的期限從目前的6年延長(zhǎng)至10年。這一舉動(dòng)將會(huì)促進(jìn)海上和陸上油氣生產(chǎn)，并能吸引新的投資者。

進(jìn)一步改革財(cái)稅體制以簡(jiǎn)化稅制

英國(guó)政府在2015年財(cái)政法案中引入了集群津貼，對(duì)整個(gè)大陸架范圍內(nèi)的項(xiàng)目引入簡(jiǎn)化的投資減免納稅（陸上項(xiàng)目不包括在內(nèi)），發(fā)生62.5%的資本開支可以從附加稅中豁免應(yīng)稅所得，以鼓勵(lì)投資更加復(fù)雜的項(xiàng)目。該措施2015年4月1日起實(shí)施。為了刺激勘探活動(dòng)，政府決定在2015—2016年間，給予有待進(jìn)一步開發(fā)海上區(qū)域的地震勘探項(xiàng)目總計(jì)2000萬(wàn)英鎊的資金支持。

成立油氣署以確保監(jiān)管

英國(guó)政府授予新成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)油氣署（OGA）管制權(quán)力，監(jiān)督項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和廢棄方案，2015年4月起正式運(yùn)營(yíng)。油氣署還正在考慮基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)稅改革，增加設(shè)備棄置轉(zhuǎn)讓的稅收優(yōu)惠和合作，以及引入支持高溫高壓項(xiàng)目的政策，以減緩北海油氣產(chǎn)量遞減的速度。

給予非常規(guī)等難開采的資源稅收補(bǔ)貼

英國(guó)的頁(yè)巖油氣產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，且頁(yè)巖氣埋藏深達(dá)6000英尺，地質(zhì)條件復(fù)雜、開采難度大是面臨的最大挑戰(zhàn)，迫切需要政府給予扶持政策。

2013年英國(guó)成立了非常規(guī)油氣辦公室，監(jiān)督頁(yè)巖氣行業(yè)的發(fā)展，將陸上生產(chǎn)頁(yè)巖氣廠商的所得稅稅率由62%降至30%，頁(yè)巖氣項(xiàng)目的優(yōu)惠期限由6年延長(zhǎng)至10年。此外，對(duì)投資開發(fā)超高壓高溫油氣田的企業(yè)免征油氣田生產(chǎn)附加稅，公司利潤(rùn)稅由62%降至30%。為了提升北海油田的產(chǎn)量水平，英國(guó)宣布對(duì)新開發(fā)的“大型淺水天然氣田”，且獲得的首個(gè)5億英鎊收益所得免征32%的附加費(fèi)，以及符合條件的老油田項(xiàng)目免征附加稅。

財(cái)稅措施帶來(lái)積極與消極影響

英國(guó)是世界上高成本的油氣區(qū)域之一，不斷下跌的油價(jià)對(duì)北海地區(qū)的油氣開發(fā)前景構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，英國(guó)政府及所有黨派都意識(shí)到了油氣行業(yè)所處的困境和能源安全的重要性。

這些稅費(fèi)減免和激勵(lì)措施很大程度上是符合預(yù)期的，具體來(lái)講帶來(lái)積極和消極雙重影響。英國(guó)油氣產(chǎn)量、大陸架運(yùn)營(yíng)商的利潤(rùn)、油氣財(cái)稅競(jìng)爭(zhēng)力、非常規(guī)油氣資源開發(fā)均有不同程度的提高。然而，未來(lái)油氣行業(yè)稅費(fèi)收入將有所下降，同時(shí)政府財(cái)政收入將面臨挑戰(zhàn)。

三方面積極影響

英國(guó)大陸架的作業(yè)者面臨著老化的基礎(chǔ)設(shè)施、高額的開發(fā)成本，北海地區(qū)的鉆井?dāng)?shù)量持續(xù)下降。政府希望到2019—2020年，一攬子稅收優(yōu)惠政策可以使北海石油產(chǎn)量增加15%，相當(dāng)于GDP的0.1%，在接下來(lái)的五年內(nèi)為英國(guó)帶來(lái)40億英鎊的投資機(jī)會(huì)，新增至少1.2億桶油當(dāng)量的儲(chǔ)量。

在過去的十年，不斷上升的作業(yè)成本和政府留存使行業(yè)利潤(rùn)下降，2013和2014年，英國(guó)大陸架地區(qū)累計(jì)成本和稅收超過了運(yùn)營(yíng)商的收益，修訂后的財(cái)稅框架將利潤(rùn)在政府和運(yùn)營(yíng)商之間重新分配。

預(yù)計(jì)2015年一些油田的稅后凈現(xiàn)值會(huì)增加30%。隨著2016年老油田石油收益稅率降低，影響會(huì)加大；在提升英國(guó)油氣財(cái)稅競(jìng)爭(zhēng)力方面，根據(jù)伍德麥肯茲公司的數(shù)據(jù)，新的減稅措施使北海油氣作業(yè)公司的凈現(xiàn)值增加了130億英鎊。

政府留成的減少讓英國(guó)油氣財(cái)稅制度在全球范圍內(nèi)更具吸引力；對(duì)頁(yè)巖氣等非常規(guī)資源的補(bǔ)貼政策也是幫助英國(guó)提升國(guó)內(nèi)能源產(chǎn)量關(guān)鍵的一步。據(jù)英國(guó)地質(zhì)調(diào)查局公布，英格蘭北部的頁(yè)巖氣儲(chǔ)量將達(dá)到1300萬(wàn)億~1700萬(wàn)億立方英尺，能滿足英國(guó)近40年的能源需求，也可以為北海油氣田帶來(lái)新的繁榮景象。頁(yè)巖氣的開發(fā)也是英國(guó)能源安全、增加稅收、創(chuàng)造就業(yè)、提升北海石油產(chǎn)量的保證。

兩方面消極影響

未來(lái)油氣行業(yè)稅費(fèi)收入有所下降。英國(guó)石油和天然氣協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2013—2014財(cái)年稅收收入47億英鎊，財(cái)政部預(yù)計(jì)上述措施會(huì)使得2015—2016年財(cái)年油氣行業(yè)預(yù)期稅收收入從28億英鎊降至22億英鎊。2015年6月，英國(guó)預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)又大幅下調(diào)長(zhǎng)期石油和天然氣行業(yè)的稅收收入的預(yù)期值，并希望英國(guó)和蘇格蘭能減少對(duì)北海油氣收入的依賴。預(yù)計(jì)到2040年，油氣行業(yè)的稅收收入為80億英鎊（約合124億美元），遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一年前預(yù)計(jì)的570億英鎊；石油產(chǎn)業(yè)是英國(guó)政府稅收的重要來(lái)源之一，但油價(jià)暴跌對(duì)英國(guó)財(cái)政收支造成了一定壓力。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）預(yù)測(cè)，2019—2020年財(cái)年英國(guó)政府財(cái)政赤字可達(dá)70億英鎊。油氣產(chǎn)業(yè)的不景氣和此輪大幅削減稅收進(jìn)一步降低了資源稅的增速，更加重了財(cái)政收支平衡的壓力。2015年財(cái)政預(yù)算中稅制變化還包括提高個(gè)稅免征額門檻、銀行稅的調(diào)高等，英國(guó)正設(shè)法通過削減支出和提高收入努力改善財(cái)政狀況，使經(jīng)濟(jì)逐步從緊縮走向繁榮。

幾點(diǎn)啟示和建議

低油價(jià)下2015新財(cái)政預(yù)算案的出臺(tái)是英國(guó)稅制的重要改變，也是確保油氣行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵一步。在當(dāng)前環(huán)境形勢(shì)下，對(duì)于如何抓住合作機(jī)遇，并借鑒外國(guó)的財(cái)稅政策體制，適時(shí)采取油氣資源稅收優(yōu)惠措施，提出幾點(diǎn)建議。

積極深化兩國(guó)在能源領(lǐng)域的合作

中國(guó)作為能源最大消費(fèi)國(guó)，正處在能源結(jié)構(gòu)改革的重要階段。英國(guó)的石油和天然氣資源相比較于其他歐洲國(guó)家要豐富得多，英國(guó)目前仍然是歐盟最具競(jìng)爭(zhēng)力的石油和天然氣生產(chǎn)國(guó)。

英國(guó)是一個(gè)高度成熟的法制國(guó)家，不僅各項(xiàng)法律法規(guī)健全，而且執(zhí)法體系完善，為外國(guó)投資者在英國(guó)發(fā)展提供了安全和有序的投資環(huán)境。除此之外，英國(guó)相對(duì)穩(wěn)定的政策環(huán)境，在投資審批政策上較為寬松，也是投資吸引力強(qiáng)的主要原因。中國(guó)與英國(guó)1986年就簽署了雙邊投資保護(hù)協(xié)定,2011年簽署避免雙重征稅協(xié)定和加強(qiáng)投資促進(jìn)合作諒解備忘錄，也為外國(guó)投資者提供了合作保護(hù)。與英國(guó)在能源上的深度合作，對(duì)于確保中國(guó)能源長(zhǎng)期的安全供應(yīng)、節(jié)能減排和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展有著重要意義。

圖1 英國(guó)大陸架油田適用的油氣稅率

圖2 新預(yù)算出臺(tái)前后英國(guó)大陸架油田總價(jià)值對(duì)比

圖3 新預(yù)算出臺(tái)前后英國(guó)財(cái)稅競(jìng)爭(zhēng)力對(duì)比

加強(qiáng)對(duì)資源國(guó)的財(cái)稅政策跟蹤研究

目前，世界各國(guó)紛紛采取減稅、增加補(bǔ)貼、削減開支等措施應(yīng)對(duì)低油價(jià)給油氣行業(yè)帶來(lái)的沖擊。例如：哈薩克斯坦將原油出口關(guān)稅從80美元/噸降至60美元/噸，美國(guó)北達(dá)科他州將開采稅降了1.5個(gè)百分點(diǎn)并與油價(jià)掛鉤，油價(jià)高于55美元/桶時(shí)按5%征收，低于55美元/桶時(shí)免稅。海外石油企業(yè)在項(xiàng)目運(yùn)行過程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)資源國(guó)財(cái)稅政策的研究，對(duì)重點(diǎn)資源地區(qū)財(cái)稅條款的變動(dòng)進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤監(jiān)測(cè)、信息采集、研究分析，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，為有關(guān)企業(yè)投資決策做好研究支持。

適時(shí)出臺(tái)優(yōu)惠政策

我國(guó)油氣資源豐富，勘探潛力巨大，但油氣田地質(zhì)背景特殊，條件較為復(fù)雜，應(yīng)積極吸引外國(guó)先進(jìn)技術(shù)開發(fā)本國(guó)資源。然而，油氣行業(yè)稅費(fèi)制度還存在一定的問題，例如政出多門、稅費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理、對(duì)外部性體現(xiàn)不足等。國(guó)家應(yīng)結(jié)合油氣資源和技術(shù)水平，針對(duì)老舊油田、深水項(xiàng)目、頁(yè)巖油氣以及其他非常規(guī)資源開發(fā)等，適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的財(cái)稅扶持政策，鼓勵(lì)國(guó)際大石油公司開發(fā)本國(guó)資源，并在此過程中學(xué)習(xí)先進(jìn)的技術(shù)，更好地為走出去海外作業(yè)夯實(shí)基礎(chǔ)。

責(zé)任編輯：周志霞

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