以條例實施為契機 推動政府采購改革
——訪中央財經大學財政學院院長馬海濤教授

●本刊記者 周 菲

以條例實施為契機 推動政府采購改革
——訪中央財經大學財政學院院長馬海濤教授

●本刊記者 周 菲

編者按：自2003年《政府采購法》施行以來，我國政府采購制度體系一直缺少一部承上啟下的行政法規。隨著政府采購規模的不斷擴大，以及政府采購活動中“天價采購”、質量不高、效率低下等問題的出現，社會上對細化《政府采購法》規定，規范政府采購行為的呼聲強烈。3月1日，《政府采購法實施條例》的施行，將從制度上促進政府采購行為的規范化，進一步推進政府采購改革進程。本期專題將關注《政府采購法實施條例》，幫助廣大讀者深入理解并貫徹落實好這項新的法規。

3月1日，備受期待的《政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）正式施行。《實施條例》的出臺有哪些重要意義？對政府采購制度改革和發展走向有何影響？本刊特邀中央財經大學財政學院院長馬海濤教授深入解讀《實施條例》，并針對政府采購監管及當前大力推廣的PPP模式發表看法。

新一輪政府采購改革的契機

《實施條例》的頒布是10多年來政府采購實踐經驗的總結，結束了政府采購法律體系沒有行政法規的歷史，并對政府采購資金來源、流程作了更為細致的規范

《實施條例》的實施必將帶來我國政府采購制度的新一輪改革契機

記者：今年3月1日，《政府采購法實施條例》開始施行，請您談談該條例的出臺有哪些重要意義？

馬海濤教授（以下簡稱“馬教授”）：我國的《政府采購法》于2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過，并于2003年1月1日實施。財政部自2003年4月起便著手起草《政府采購法實施條例》，后經反復修改，于2005年1月報請國務院審議，直到2014年12月底，國務院常務會議通過，歷時將近12年。從2002年我國政府采購規模剛剛超過 1000億，到目前的一萬多億，政府采購規模超過了10倍的增長。在這期間，政府采購的內容、方式和方法都發生了不少的變化。《實施條例》的頒布是10多年來政府采購實踐經驗的總結，結束了政府采購法律體系沒有行政法規的歷史，并對政府采購資金來源、流程作了更為細致的規范。這對我國將來政府采購標準化和科學化地實施具有重要作用。

記者：請您談一談《實施條例》施行后將對政府采購制度改革和發展走向帶來怎樣的影響？

馬教授：《實施條例》是對我國政府采購制度實施的經驗匯總，彌補了我國政府采購制度體系缺少承上啟下的行政法規的現狀，有利于我國政府采購制度管理體系及操作執行鏈條的完善。也正因為如此，《實施條例》的實施必將帶來我國政府采購制度的新一輪改革契機。

第一，政府采購的范圍將進一步擴大。2013年，全國政府采購金額為16381.1億元，比2012年增加2403.4億元，增長了17.2%。在貨物、工程、服務三大采購對象中，服務類采購增長速度最快，同比增長26.4%。

而《實施條例》第二條通過財政性資金范圍的進一步界定，使更多的采購項目被納入到了政府采購管理范圍中。特別是將政府向社會公眾提供的公共服務納入服務采購的范圍之中，這將使我國政府采購的范圍進一步擴大。

與具有長生命周期的貨物、工程類采購項目不同，服務類項目的生命周期大多比較短，甚至具有即時消費性。所以，隨著公共服務類采購項目的加入，未來的服務類采購將繼續保持較高增長速度，同時也會促進我國政府采購規模進一步擴大。

然而，全國采購規模的擴大與政府采購規模效應不是一回事，因為全國采購規模的擴大是建立在全國采購數據匯總的基礎上，具體到每一個項目，其對所在產業和國家經濟的影響是不明顯的。如果把政府采購歸為“汲水政策”的話，那么，想對某個領域或者產業產生拉動或促進作用，需要相應的采購規模達到一定量，并最好能保持一段時間。這單靠基層政府的需求是難以實現的。因此，我們應當更加重視如何形成采購的規模效應，以此作為實現諸多政策功能的基礎。

第二，全國統一的政府采購市場將會逐步形成。《實施條例》第十一條指出，國家實行統一的政府采購電子交易平臺建設標準，這從一個側面反映出：未來借助互聯網及采購需求標準化建設，可以歸并和整合一定區域范圍內的政府采購需求。而借助這種需求的整合，形成真正意義上的規模化采購，配合國家的產業政策，實現政府采購調控經濟的政策功能。

簡而言之，全國統一的政府采購市場對我國政府采購發展的意義可以從如下方面進行理解：一是實現政府采購經濟調控功能的關鍵條件。政府采購政策實施的最終目的是能夠平復經濟周期波動，實現經濟平穩、健康發展。所以，一旦需要使用政府采購手段實現經濟的宏觀調控，必須要有足夠的需求來抵御經濟周期的趨勢，以此來引導國家資源實現更為優化的配置。而制度和行政框架下的全國政府采購聯動體系需要以統一的政府采購市場作為基礎和條件。二是提升政府采購市場吸引力。當前我國政府采購實際操作過程中，由于標的額不夠高，加之大多使用最低價評標法，許多潛在供應商并沒有足夠的積極性重視政府采購市場，導致政府采購質量和效率 （主要是指廢標率高）難以提升。而一旦政府采購統一市場形成了，供應商可以從規模之中受益，那么，政府采購市場的吸引力就產生了，也容易在實際采購之中形成良性競爭，實現政府采購經濟效益和社會效益的雙豐收。

第三，部門間業務協作是開展公共服務采購的關鍵。盡管《實施條例》第二條中明確將政府向社會公眾提供的公共服務納入政府采購的管理范疇中，但卻只是明確了管理權歸屬，當前還沒有一部明確的法律和規章對此類政府采購項目進行規范。

而公共服務政府采購不像其他對象，采購人或委托人不是把采購項目一攬子交托給集中采購機構或采購代理機構，而是僅把公共服務供給過程中的采購過程交給了集中采購機構或采購代理機構。這其中的情形相對復雜多變，部門之間的協作將是確保公共服務供給質量的關鍵。

除此之外，《實施條例》第二條的規定，實際上大大擴展了政府采購的范圍，特別是向社會大眾提供公共服務被納入政府采購管理范疇之中。如此一來，現有集中采購機構在保證采購效率的情況下可能會超負荷，將來一些流程清晰、市場規范的采購項目可能會移交采購代理機構承接。這樣就會慢慢形成一個政府采購代理市場，對這個市場的規范和監管，也可能會成為下一階段政府采購制度改革的重點。

無論是采購人與采購機構的協作，還是集中采購機構與委托代理機構的協作，都需要有明確的任務定位和業務銜接機制，所以，未來政府采購改革需要著重研究分工合作過程中的任務與職責劃分。

第四，積極開展政府采購標準化建設。政府采購標準化是指在平臺建設、文件編制、信息發布規范、采購需求表達、統計口徑等環節中，對重復性事物和概念通過制定和發布各類標準，達到協調統一，以獲得最佳秩序和社會效益的目的。

政府采購標準化建設是配合電子化平臺建設的輔助措施，除了提高政府采購法治水平之外，其經濟學意義在于有利于促進采購需求在更廣范圍的配置，有利于形成采購的規模經濟，進而配合其他政策實現政府采購的政策功能。

《實施條例》中涉及標準化建設的部分有：（1）第十一條 “國家實行統一的政府采購電子交易平臺建設標準”；（2）第三十三條“采購人或者采購代理機構應當按照國務院財政部門制定的招標文件標準文本編制招標文件”；（3）第四十八條“國務院財政部門應當會同國務院有關部門制定政府采購合同標準文本”。

政府采購標準化建設對我國政府采購事業發展的意義至少體現在以下幾方面：

一是有利于實現政府采購管理現代化。政府采購過程從需求確定、預算審批，經招標采購到合同簽訂，直到履約驗收，是一個綜合的大系統，將來的分工會更細。要使政府采購過程成為一個有機整體，從技術和管理角度看，標準化建設是一個關鍵環節。只有科學訂立流程標準并嚴格實行，才能實現整個系統的高度協調，進而提高我國政府采購的整體管理水平。而且通過標準化建設，會形成質量保證體系，只要嚴格執行這些標準，就能確保為采購人采購到合格的產品或服務。

二是消除壁壘、促進政府采購統一市場形成。就我國而言，各個地區標準不一已經成為了我國政府采購統一市場形成的重要技術壁壘。加之，電子采購已經將標的物與采購人之間的一系列活動的時空縮減到最低，如果沒有標準化做保證，電子采購的效率潛能就無法激發。

三是降低采購成本、提高采購效率的有效途徑。在電子化建設的背景下，如果整個政府采購流程能夠實現標準化，可以實現一貫到用戶的采購，可以加快采購速度，降低采購周期，減少流程中的效率損失，因而可獲得直接的或間接的效率提升。

總體而言，《實施條例》的頒布和實施是我國政府采購事業發展過程中的重大節點，其對于政府經濟調控與國家治理方面的促進作用是毋庸置疑的，其在解決了先前理論和實踐過程中問題的同時，也催生了諸多亟待改革和調整的地方。借助法制建設和實踐反饋，未來的政府采購政策，必然能成為國家經濟調控與社會治理的有力工具，成為實現中華民族偉大復興中國夢的重要制度保障。

記者：您認為下一步還應如何完善政府采購法規制度體系？

馬教授：應進一步完善相關專家評審制度、信息公開、投訴處理等部門規章；研究供應商、社會代理機構和涉密項目的采購辦法；建立信用評價標準和懲戒制度；加強源頭管理和結果管理。

多方面強化政府采購監管

政府采購信息公開工作仍存在不足，應進一步推動政府采購預算的公布和細化

“豪華采購”和“天價采購”問題不僅與采購過程的內部監督息息相關，還應從根上治理。需更加關注源頭治理和結果管理

與政府采購中的貨物和工程類不同，服務的標準、數量與定價不易標準化。財政和審計部門在資金和財務方面的審計十分專業，然而，專業第三方對服務數量、質量和價格的評估更為重要

記者：財政部《2015年政府采購工作要點》提出，要建立覆蓋全過程的政府采購信息公開機制。近年來，政府采購信息公開工作取得了哪些進展？還應如何優化？

馬教授：政府采購的信息是指與政府采購制度和實踐活動有關的所有規定、決定、公告等，包括有關政府采購的法律、法規、政策，招標公告及各類采購方式的中標公告、供應商資格預審條件、投訴處理決定、司法裁決決定和統計資料等。政府采購信息公開則是指上述信息的公開透明問題。《政府信息公開條例》自2008年實施之后，政府采購工作取得了較大的進展，如信息越來越豐富、途徑增加、程序更為規范。盡管如此，政府采購信息公開工作仍存在不足，應進一步推動政府采購預算的公布和細化。財政資金源于全體納稅人，理應為納稅人公開，應增強財政資金使用公開透明的意識和嚴格執行相關信息公開法律法規。

記者：近年來，“豪華采購”“天價采購”事件時有發生。您如何看待這一問題？您認為應該從哪些方面進行治理？

馬教授：“豪華采購”和“天價采購”問題不僅與采購過程的內部監督息息相關，還應從根上治理。需更加關注源頭治理和結果管理：源頭治理意味著采購之前需公開說明該采購標準的原因；結果管理意味著應加強績效管理，說明采購設備、項目和服務的實際效果如何。應制定相應的懲罰措施，嚴肅財經紀律。

記者：近日，財政部、民政部、國家工商總局聯合對外公布了《政府購買服務管理辦法(暫行)》，該辦法強調：“財政、審計等有關部門應當加強對政府購買服務的監督、審計，確保政府購買服務資金規范管理和合理使用。”請您談談如何加強對政府購買服務的監管？

馬教授：政府購買服務對于加強和創新社會管理，改進政府提供公共服務方式具有重要作用。按照《政府購買服務管理辦法(暫行)》的規定，政府購買服務的內容有：基本公共服務、社會管理型服務、行業管理與協調性服務、技術性服務和政府履職所需輔助性事項。事實上，在《政府購買服務管理辦法(暫行)》實施之前，我國已經在很多領域實行政府購買公用服務實踐了。與政府采購中的貨物和工程類不同，服務的標準、數量與定價不易標準化。財政和審計部門在資金和財務方面的審計十分專業，然而，專業第三方對服務數量、質量和價格的評估更為重要。

政府采購與PPP

PPP主要應在兩個方面保障公眾利益，一是價格設計上應不突破居民的承受能力；二是質量上要保障符合標準

PPP事關公眾最基本的民生問題。在推進過程中，應注意事前、事中和事后的公開透明和公眾參與

記者：財政部《2015年政府采購工作要點》中強調，要“推進各地有序開展政府采購與社會資本合作 （PPP）項目政府采購活動”，請您介紹一下PPP，以及其與政府采購之間的關系。

馬教授：PPP英文為 Public-Private Partnership，意思是政府和社會資本合作模式。按照《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，PPP通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。無論PPP，還是政府采購，他們都是一種公私合作。但不同點是，政府采購指的是政府使用財政資金向供貨方付費，購買需要的貨物、工程或勞務。然而，PPP指的是授權私人部門在允許的范圍內進行經營活動，政府通過強有力監督實現公共服務的提供。

記者：當前形勢下，我國中央政府大力推廣運用PPP模式的目的是什么？

馬教授：中央政府推廣PPP，主要目的有三個：一是促進經濟轉型升級、支持新型城鎮化建設；二是加快轉變政府職能、提升國家治理能力；三是深化財稅體制改革、構建現代財政制度。

記者：在PPP項目實施過程中，如何保障公眾利益？

馬教授：PPP項目遵循“使用者付費”原則，確保公眾收益、投資者獲益。目前，PPP項目主要在城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等領域。主要應在兩個方面加強監管，以保障公眾利益：一是價格設計上應不突破居民的承受能力；二是質量上要保障符合標準。

記者：針對當前的PPP模式推廣熱潮，您認為有什么需要注意的問題？

馬教授：PPP是一種公私合作，在合作過程中存在授權、合作和評估等一系列問題。這些也是容易產生違背財經紀律問題的領域和環節。在這個熱潮中，應注意穩步推進。PPP事關公眾最基本的民生問題。在推進過程中，還應注意事前、事中和事后的公開透明和公眾參與。