政府采購：在陽光采購的道路上大踏步前行

●姜愛華

政府采購：在陽光采購的道路上大踏步前行

●姜愛華

公開透明原則是政府采購的首要、基本原則，也是政府采購的生命力所在。但凡實行政府采購制度的國家，無不將公開透明作為政府采購制度建設的重中之重。也正因為如此，公開透明也成為國際政府采購規則的重要原則。我國自2003年1月1日起實施的《政府采購法》第三條規定，政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則，公開透明原則是第一位。

2015年3月1日起實施的 《政府采購法實施條例》（以下簡稱 《實施條例》），對政府采購公開作了更有力度的規定，在全部的79條條款中，有13條條款（分別是第八條、第三十條、第三十八條、第四十三條、第四十五條、第五十條、第五十八條、第六十條、第六十三條、第六十七條、第六十八條、第七十二條和第七十三條）涉及政府采購信息公開的內容。《實施條例》對政府采購公開透明的規定，既呼應了2015年1月1日起實施的新《預算法》，又詳解了《政府采購法》中的公開透明原則，對《政府采購法》中有關“公開”的條款進行了補充，極大地提升了“公開透明原則”的可操作性。《實施條例》體現了政府采購全過程信息公開的績效目標導向，同時對政府采購規范運作提出了更高的要求，必將推動我國政府采購事業在陽光采購的道路上大踏步前行。

一、公開透明原則是政府采購事業的生命線

政府采購制度的本質要求其必須公開透明，因此，公開透明原則是政府采購制度首要的、基本的原則。隨著財政作為“國家治理的基礎和重要支柱”定位的提出以及社會民主建設的推進，預算公開乃至財政透明改革貫穿于公共財政改革之中，政府采購作為財政支出管理改革的重要內容之一，必然與這一改革趨勢相吻合。同時，透明度一直是國際政府采購協議（GPA）倡導的基本原則，最近幾次的GPA修訂都對信息公開作了大幅度的調整，對政府采購公開透明提出了更高的要求。如增加了電子化手段在采購信息公開與透明化中的廣泛應用；新增了發布計劃采購公告的要求，不僅要求信息對供應商公開，也要對公眾公開，這些都對我國政府采購市場開放提出了更高的要求，也帶來了更大的挑戰。伴隨著我國國際化進程及政府采購市場開放步伐的加快，我國也需要及時調整國內政府采購信息公開的制度規范，以更好地適應GPA對政府采購信息透明化的要求。

二、“陽光采購”與《預算法》頂層設計相呼應

在當前我國沒有專門的 《財政基本法》背景下，《預算法》在某種程度上擔當了財政基本法的重任。新 《預算法》首次將“政府采購”寫入其中，并在兩項法律條款中對政府采購公開作了規定：一是從總體上對政府采購公開作了要求，即規定“各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開”（第十四條）；二是規定了對未履行公開的責任追究，“未依照本法規定對有關預算事項進行公開和說明的”，責令各級政府及有關部門改正，并向負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任(第九十二條)。

在這里，“政府采購的情況”是一個非常寬泛的概念，因此《預算法》的這條規定對政府采購公開提出了前所未有的挑戰。且從基本法的層面將當前預算公開改革推向深入，將預算文本公開擴展到政府預算執行過程的公開。同時，通過法律責任條款，對未及時公開的情況規定 “責令改正”、“追究行政責任”，從而能夠確保將政府采購公開的責任落到實處，在更高的法律層次上為政府采購公開提供保障。

三、“陽光采購”需體現全過程信息公開透明理念

當前我國《政府采購法》中規定公開的內容相對比較粗線條、片斷化。其規定的政府采購信息公開的內容包括：集中采購目錄和限額標準、政府采購信息、項目采購標準、采購結果、集中采購機構的考核結果五項。其中，第七條和第八條規定，集中采購目錄和政府采購限額標準要由國務院或者省、自治區、直轄市人民政府或者其授權機構確定并公布；第十一條規定，政府采購的信息應當在政府采購監督管理部門指定的媒體上及時向社會公眾發布；第六十三條規定，政府采購項目的采購標準應當公開，采用本法規定的采購方式的，采購人在采購活動完成后，應當將采購結果予以公布；第六十六條規定，政府采購監督管理部門應當對集中采購機構的采購價格、節約資金效果、服務質量、信譽狀況、有無違法行為等事項進行考核，并定期如實公布考核結果。

而財政部發布的《政府采購信息公告管理辦法》（2004）中規定的“政府采購信息”范圍較窄，不能反映政府采購管理和運作的全過程。且基于監督管理者身份提供的信息多，而基于納稅人視角提供的信息較少，更缺少申請公開信息的途徑及信息。公布的采購過程信息中，基本僅包括公開招標方式的有關信息。

實際上，完整的政府采購信息應包括：政府采購外部環境信息（法律、規范性的文件等）、政府采購治理結構信息（政府采購管理和運行機構信息）、政府采購運作信息（從預算到履約驗收）、政府采購統計分析信息等，從而能夠對政府采購全過程作出反映。其中，除政府采購運作信息外，其他幾方面的信息相對公開力度較大。

此次發布的《實施條例》，將大幅推進政府采購運作信息公開，較好地體現了政府采購全過程公開透明的理念。其中，第八條、第三十條、第三十八條、第四十三條、第四十五條、第五十條、第五十八條共7個條款中用“發布、公開、公示、公告、通報”等字眼明確列示了政府采購應該公開的內容，涵蓋“項目信息”的發布、“項目預算金額”的公開、“單一來源采購的項目信息和供應商名稱”的公示、“中標、成交結果”（包括采購文件）的公告、“公共服務項目驗收報告”的公告、“采購合同”的公告、“投訴處理決定”的公告。第六十三條、七十二條、七十三條共3個條款中提出要加強對供應商、采購代理機構、評審專家的監督管理，以及對供應商違規行為的責任追究，對其不良行為列入不良行為記錄名單，并納入統一的信用信息平臺，這實際上也是政府采購信息公開的重要內容。此外，第六十條規定，除按《政府采購法》中規定的事項對集中采購機構進行考核外，另外增加了六項內容，而按《政府采購法》規定，這種考核結果應定期如實公布，據此可推定，條例擴大了集中采購機構考核結果公開的內容，從而也在實質上擴展了政府采購信息公開的內容。

四、從法治層面強化對非“陽光采購”的責任追究機制

為確保政府采購公開透明的貫徹執行，需在法律條文中明確相應的責任追究機制。《政府采購法》第七十五條規定，采購人未依法公布政府采購項目的采購標準和采購結果的，責令改正，對直接負責的主管人員依法給予處分。這與該法第六十三條要求的需將“采購標準”和“采購結果”公開相呼應。《政府采購法》第八十二條規定，政府采購監督管理部門對集中采購機構業績的考核，有虛假陳述、隱瞞真實情況的，或者不定期考核和公布考核結果的，應當及時糾正，由其上級機關或者監察機關對其負責人進行通報，并對直接負責的人員依法給予行政處分。

《實施條例》第六十七條規定，“采購人有下列情形之一的，由財政部門責令限期改正，給予警告，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分，并予以通報：……（七）未按照規定公告政府采購合同；……”。而第六十八條規定，“采購人、采購代理機構有下列情形之一的，依照政府采購法第七十一條、第七十八條的規定追究法律責任：……（二）未依法在指定的媒體上發布政府采購項目信息；……”。

可見，《實施條例》在 《政府采購法》對“未公開采購標準”、“未公開采購結果”、“未公布對集中采購機構的考核結果”等責任追究的基礎上，進一步強化了“未公告政府采購合同”、“未發布政府采購項目信息”的責任追究機制。實際上，《實施條例》的實施對《政府采購法》作了補充，從而建立了確保從采購項目信息發布、采購標準公開、代理機構考核結果公開、采購結果公開到采購合同公開的全流程 “未公開”責任追究機制，必將對采購人、采購代理機構的行為起到有效的規范約束作用。

（作者單位：中央財經大學財政學院）