內部控制檢查評價內容和方法
——以北京市財政局為例

●黃 堞 任迺莉 趙志成 姜 山

內部控制檢查評價內容和方法
——以北京市財政局為例

●黃 堞 任迺莉 趙志成 姜 山

2012年財政部頒布《行政事業單位內部控制規范》，2013年北京市財政局作為全市首批內部控制規范試點單位，先行先試。2014年，北京市財政局在試點基礎上，授權監督部門牽頭，對財政局內部控制運行情況進行了檢查評價。本文在總結財政局內控評價實踐經驗基礎上，研究提出了行政事業單位內控檢查評價的具體內容和方法，以期為財政監督部門和內審部門開展內部控制檢查評價提供參考。

一、檢查評價重點內容

評價重點內容包括單位層面控制事項和業務層面內部控制事項，其中單位層面控制事項包括五個方面：內部控制環境、風險評估、信息與溝通、評價與監督、控制活動；業務層面內部控制事項重點檢查預算業務內部控制、收支業務內部控制、政府采購業務內部控制、資產管理業務內部控制、合同管理業務內部控制、建設項目管理業務內部控制。

（一）單位層面控制檢查評價事項

1、內部控制工作的組織情況。單位領導高度重視內控建設 （是否有文件、會議紀要等記錄單位領導對內控建設工作明確表態 ；是否組建內控建設領導小組，單位負責人任組長）；明確內控職能部門或牽頭部門（是否組建內控職能部門或者明確牽頭部門；是否制定內控建設實施方案）；建立單位各部門在內控中的溝通協調和聯動機制（是否建立包括財務、資產、審計、紀檢、基建等部門參加的內控建設溝通協調機制）。

2、內部控制機制的建設情況。經濟活動的決策、執行、監督實現有效分離（經濟活動的決策、執行、監督是否有效分離）；各部門職責明確，權責對等（部門職責是否明確；權責是否對等）；建立健全議事決策機制、崗位責任制、內部監督等機制（是否制定領導班子議事規則等制度；是否規定重大經濟活動實行集體決策，并明確重大經濟活動范圍，是否為內控關鍵崗位制定崗位責任書并由責任方簽字確認；是否建立了獨立的內審部門或內審崗位，內審工作是否有效運行）。

3、內部管理制度的完善情況。內部管理制度健全情況（是否存在部分重要管理制度缺失；是否存在部分制度過時或者存在漏洞；是否存在制度之間的空白或者相互矛盾）；內部管理制度執行情況（是否存在部分制度未有效執行）。

4、內部控制關鍵崗位工作人員的管理情況。建立工作人員的培訓、評價、輪崗等機制（是否為工作人員建立正常的學習培訓機制，是否建立有效的考核評價機制，關鍵崗位人員是否定期輪崗，各處室報賬員是否定期更換，工作人員具備相應的資格和能力（是否存在無證上崗的情況；是否對關鍵崗位人員的聘用進行必要的能力、道德評估和背景調查）。

5、財務信息的編報情況 。按照國家統一的會計制度對經濟業務事項進行賬務處理 （是否建立財務機構并配齊會計人員；是否按照會計制度對經濟事項進行賬務處理）；按照國家統一的會計制度編制財務會計報告（歷年編制的財務報告是否存在較大錯漏；是否存在故意造假行為）。

（二）控制方法應用情況

1、不相容崗位分離。強調橫向制衡，重點看三權分離情況，即決策、執行、監督是否分離，相對獨立。可以是業務層面內部控制分離，也可以是單位層面。重點檢查提出申請的崗位與審核審批崗位是否分離，審核審批崗位與具體執行崗位分離，具體執行崗位與信息記錄崗位是否分離，審核審批崗位和具體執行崗位與內部監督崗位是否分離。

2、內部授權審批。強調縱向制衡，重點檢查各崗位辦理業務和事項的權限、審批程序和相關責任是否明確，是否建立重大事項集體決策和會簽制度，相關人員在授權范圍內行使職權辦理業務情況。

3、歸口管理。檢查單位是否根據實際情況，按照權責對等的原則，采取聯合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人等方式，對有關經濟活動實現統一管理。

4、預算控制。不局限于預算業務控制，是貫穿經濟活動中的方法。既要看預算業務中預算控制手段應用情況，又要看其他業務中預算控制情況，如政府采購有采購預算、采購計劃、執行、付款控制等一系列預算控制措施。

5、財產保護控制。檢查單位建立資產日常管理制度和定期清查機制，檢查資產記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施落實情況。

6、會計控制。檢查單位財會管理制度落實情況，會計崗位內部分離情況，會計基礎工作建設情況。

7、單據控制。檢查內部管理制度中是否明確各項經濟活動所涉及的表單和票據，相關人員是否按照規定填制、審核、歸檔、保管單據。

8、信息內部公開。重點檢查財務事項內部公開情況。檢查單位內部公開的內容、范圍、方式和程序，檢查是否有制度規定和執行措施。

（三）預算業務內部控制

1、預算業務組織情況。是否建立健全預算編制、審批、執行、決算與評價等預算內部管理制度；相關崗位人員職責是否明確，是否簽訂崗位責任書；預算編制、審核、執行、評價等不相容崗位是否相互分離。

2、預算執行與分析情況。是否按照批復的額度和開支范圍執行預算；預算進度是否合理，是否存在年末突擊花錢的現象；是否存在無預算、超預算支出等問題；是否建立預算分析機制，定期通報各部門預算執行情況；是否定期召開預算分析會議，研究預算執行中的問題，提出改善措施。

3、決算與評價情況。決算與預算是否存在脫節，口徑是否一致，反映是否及時、完整、真實、準確；是否建立預算與決算相互反映、相互促進的機制；是否建立預算績效管理機制；是否定期進行預算完成的績效評價。

（四）收支業務內部控制

1、收支業務組織情況。收支業務內部管理制度是否健全；相關崗位人員職責是否明確，是否簽訂崗位責任書；收款、會計核算等不相容崗位是否相互分離，支出申請和內部審批、付款審批和付款執行、業務經辦和會計核算等不相容崗位是否相互分離。

2、收入管理。單位各項收入是否由財務部門歸口管理并進行會計核算；業務部門是否將涉及收入的合同協議及相關資料提交財務部門作為賬務處理的依據；財務部門是否定期檢查收入金額與合同等相關資料的相符性，追查應收未收項目的情況；是否按照規定項目和標準征收非稅收入，并按照規定開具財政票據；非稅收入是否做到收繳分離、票款一致，并及時、足額上繳國庫；是否建立票據管理制度，財政票據、發票等各類票據的申領、啟用、核銷、銷毀等是否履行相應手續；是否設置票據管理員負責票據保管，并建立票據臺賬；是否存在轉讓、出借、代開、買賣財政票據、發票等行為，是否擅自擴大票據使用范圍。

3、支出業務。支出的內部審批權限、程序、責任和相關控制措施是否明確；支出是否經適當審批，重大支出是否經單位領導班子集體研究決定；審批人是否在授權范圍內審批，是否存在越權審批現象；各項支出的內容是否真實、完整，使用是否準確，是否符合預算和開支標準；各級審核人員是否對支出單據進行全面審核，不同審核人員的審核重點是否明確；財務部門是否對原始單據、審批手續、支出標準等進行重點審核；是否存在使用虛假或者不符合規定票據報銷的情況；是否按規定辦理資金支付手續，并對簽發的支付憑證進行登記；使用公務卡結算的，是否按照相關規定辦理業務；財務部門是否根據支出憑證及時準確登記賬簿；與支出業務相關的合同等資料是否提交財務部門作為賬務處理的依據。

（五）政府采購業務內部控制

1、政府采購業務組織情況。是否建立健全政府采購預算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理等政府采購內部管理制度；相關崗位人員職責是否明確，是否簽訂崗位責任書；政府采購需求制定與內部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位是否相互分離。

2、政府采購業務預算與計劃管理。是否建立預算編制、政府采購和資產管理等部門或崗位之間的溝通協調機制；是否根據本單位實際需求和相關標準編制采購預算；是否按照已批復的預算安排政府采購計劃。

（六）資產管理業務內部控制

1、資產管理業務組織情況。資產管理業務內部管理制度是否健全；相關崗位人員職責是否明確，是否簽訂崗位責任書；不相容崗位是否相互分離。

2、貨幣資金管理。是否存在出納兼管稽核、會計檔案保管或者收入、支出、債權、債務賬目登記工作的情形；印章是否分開保管并配置單獨的保管設備；貨幣資金業務相關負責人是否嚴格履行簽字或者蓋章手續；是否嚴格按照規定的審批權限和程序開立、變更和撤銷銀行賬戶；是否指定不辦理貨幣資金業務的會計人員定期和不定期抽查盤點庫存現金，核對銀行存款余額，抽查銀行對賬單、銀行日記賬及銀行存款余額調節表；是否對調節不符、可能存在重大問題的未達賬項及時查明原因，并按照相關規定處理。

3、實物資產和無形資產管理。是否實現資產歸口管理并明確使用責任；是否按照規定標準配置資產；對貴重資產、危險資產、有保密等特殊要求的資產，是否指定專人保管、專人使用，并規定嚴格的接觸限制條件和審批程序；是否按照國有資產管理相關規定，明確資產的調劑、租借、對外投資、處置的程序、審批權限和責任；是否建立資產臺賬，并對資產進行統一編號；財會、資產管理、資產使用等部門或崗位是否定期進行對賬和資產盤點，并按照對賬和盤點結果進行賬務處理；是否建立資產信息管理系統，實現對資產的動態管理。

（七）合同管理業務內部控制

1、合同管理業務組織情況。合同管理業務內部管理制度是否健全；是否明確合同歸口管理部門；是否建立財務部門與合同歸口管理部門的溝通協調機制；相關崗位人員職責是否明確，是否簽訂崗位責任書；不相容崗位是否相互分離。

2、合同訂立管理。是否明確應簽訂合同的經濟活動范圍和條件；是否明確合同的授權審批和簽署權限；是否存在未經授權擅自以單位名義對外簽訂合同情形，是否存在違規簽訂擔保、投資和借貸合同情形；對于影響重大、涉及較高專業技術或法律關系復雜的合同，是否組織法律、技術、財會等工作人員參與談判；談判過程中的重要事項和參與談判人員的主要意見，是否予以記錄并妥善保管；是否存在合同對方主體資格未達標、合同內容存在重大疏漏和欺詐情況。

3、合同履行管理與糾紛處理。是否建立合同履行監督審查制度；合同履行過程中，因對方或單位自身原因導致可能無法按時履行的，是否及時采取應對措施；對合同履行中簽訂補充合同，或變更、解除合同等是否按照有關規定進行審查；財務部門是否根據合同履行情況辦理價款結算和進行賬務處理；合同歸口管理部門是否定期對合同進行統計、分類和歸檔，詳細登記合同的訂立、履行和變更情況；與單位經濟活動相關的合同是否同時提交財會部門作為賬務處理的依據；是否建立糾紛協調機制。

（八）建設項目管理業務

1、建設項目管理業務組織情況。建設項目內部管理制度是否健全；相關崗位人員職責是否明確，是否簽訂崗位責任書；項目建議和可行性研究與項目決策、概預算編制與審核、項目實施與價款支付、竣工決算與竣工審計等不相容崗位是否相互分離。

2、項目決策。是否建立與建設項目相關的議事決策機制，是否存在個人單獨決策或者擅自改變集體決策意見的情況；決策過程及各方面意見是否形成書面文件，與相關資料一同妥善歸檔保管；立項是否經過可行性研究并嚴格履行審核審批程序；是否存在違規或超標準建設項目；項目建議書、可行性研究報告、概預算、竣工決算報告等是否由單位內部的規劃、技術、財會、法律等相關工作人員或者根據國家有關規定委托具有相應資質的中介機構進行審核并出具評審意見。

3、招標。是否依據有關規定組織建設項目招標工作，并接受有關部門的監督；是否采取簽訂保密協議、限制接觸等必要措施，確保標底編制、評標等工作在嚴格保密的情況下進行；招投標過程中是否存在串通、暗箱操作或商業賄賂等舞弊行為。

4、建設資金和檔案管理。是否按照審批單位下達的投資計劃和預算對建設項目資金實行專款專用，是否存在截留、挪用和超批復內容使用資金；財務部門是否建立與建設項目承建單位的溝通機制，準確掌握建設進度，加強價款支付審核，按照規定辦理價款結算；是否按規定建設項目相關檔案的收集、整理、歸檔和保管工作。

5、工程變更與竣工驗收。建設項目工程洽商和設計變更是否按照有關規定履行相應的審批程序；是否按照規定的時限及時辦理竣工決算，組織竣工決算審計；是否根據批復的竣工決算和有關規定辦理建設項目檔案和資產移交等工作。

二、內部控制檢查評價工作程序

（一）制定工作計劃

內控評價部門擬定風險評估計劃和考核標準，并發給各被查單位征求意見。各被查單位對照相關法律法規和財政部內部控制規范關于風險評估的具體要求，結合實際工作中的實踐經驗和主管部門的管理要求，對相關事項涉及的主要環節、風險點和評分標準提出意見。內控評價部門修訂后并發各成員單位。

（二）風險自查

各被查單位按照評價標準的內容進行風險自查，確定每個風險點的風險值，撰寫自查報告，將評價標準、自查報告和相關證據報內控評價部門。一是確定風險值。各成員單位根據評價標準內容，對每個風險點進行檢查和評估。檢查可采用抽樣的方法進行，但應當保留檢查證據。二是提出風險應對措施。對風險值不為零的風險點，進行匯總，逐個分析，提出初步的風險應對措施。三是撰寫自查報告。各被查單位對負責的自查內容，按照規定格式撰寫自查報告。工作底稿、自查報告和自查證據報內控評價部門。自查證據應當按照工作底稿的索引號進行索引。

（三）綜合檢查評價

內控評價部門對各被查單位風險自查結果進行復核，并綜合評估整體風險。一是工作底稿和相關證據核對。內控評價部門在匯總整理成員單位報送的工作底稿、自查報告和相關證據后，對相關資料進行核對，評判各處室的評估結果是否合理。二是風險評估抽查。內控評價部門在核對工作的基礎上，抽取部分業務環節進行復查。三是綜合評估風險。內控評價部門在核對和復查的基礎上，綜合評估整體風險，撰寫風險評估報告。

三、內控檢查評價工作方法

一是小組討論或者訪談。通過詢問相關人員情況，并對詢問情況進行評價的檢查方法，主要用于了解單位內部控制的現狀。二是實地觀察法。實地觀察業務辦理情況，獲取直觀信息。三是證據檢查法，是指檢查人員對單位內部或外部生成的，以紙質、電子或其他介質存在的記錄和文件進行審查，需要搜集證據的都要應用此方法。四是重新執行法。是指檢查人員執行原本由內部控制人員執行的控制措施，以判斷內部控制措施執行的有效性。五是穿行測試法。模擬運行辦事流程，測試流程合理性、有效性。適合對各業務事項流程檢查。即按照業務事項的各項流程，抽取實際業務，采取穿行測試等方法,對其各個控制點的實際執行情況進行全面檢查。通過內部控制執行情況的流程檢查，驗證各項業務是否按規定的程序處理，業務處理程序中規定的各項措施是否真正發揮了控制功能。檢查人員在全面評價各個控制點的執行情況、發揮的作用、存在的問題及整個控制制度體系的有效性基礎上，得出評價結論。業務流程見《北京市財政局內部控制手冊(第一冊)》。六是關聯檢查法。鑒于內部控制是個整體，單位層面和業務層面，業務層面之間都有很多聯系。因此，在分工檢查同時，強調合作互補，整體把握檢查情況。如：資產采購與資產后期管理有機結合，采購要充分考慮資產存量情況。政府采購管理與合同管理結合，政府采購合同管理是合同管理重要部分，應按照合同管理要求執行。預算業務管理與收支管理結合，預算業務包括預算編制、執行分析、決算評價等各環節，收支管理要充分體現預算管理要求。單位層面檢查與業務層面檢查結合，單位層面控制情況，主要體現在業務層面控制效果；業務層面控制，依托單位控制環境營造。

本文對內部控制檢查評價內容和方法的研究還是初步的，還有很多具體問題需要探討，例如在內容上如何處理好財政主體業務內控檢查與本單位內部經濟活動內控檢查的關系，處理好財務內審與內部控制檢查的關系，處理好廉政風險檢查與內部控制評價的關系；在方法上如何把一般審計方法與內控方法有機結合。這些問題將隨著內部控制檢查評價實踐的深入逐步破解，更好發揮內部控制檢查評價的促進作用。

(作者單位：北京市財政局財政監督處)