我國財政支農資金的會計監督問題研究
——基于工業化后期背景

●項麗霞 吳書博

我國財政支農資金的會計監督問題研究
——基于工業化后期背景

●項麗霞 吳書博

一、引言

根據市場經濟理論，市場在對經濟調節過程中存在著自發性、盲目性以及滯后性的特點，而這些缺陷就必然要求政府發揮其監督、調節作用，通過市場和政府的共同努力，使得經濟得到又好又快的長足發展。對于農業也不例外，現代農業包含農業商品的貿易，屬于市場行為，而市場自身的缺陷在一定程度上阻礙了農業的發展，加之，農業又是經濟發展的重要組成部分，離不開政府的扶持。當前，我國已經把農業的穩定發展提升到一個新的高度。“農民、農業以及農村”作為“三農問題”，成為解決國家糧食安全問題、促進國家和社會穩定的重中之重。為了實現全面建設小康社會的目標和促進農業經濟的發展，我國政府通過增加一系列的惠農、支農政策向其傾斜，其中增加對農業發展的財政支出是支持農業發展的重要舉措，這對促進農業發展、農民增收、新農村建設具有積極作用。然而，由于具體的財政支農資金使用方面的管理體制不健全和監管滯后，根據國家審計署的審計調查結果，相關部門或單位在使用、管理財政支農資金上存在一系列的問題，致使資金利用率和收益較低，難以實現預期效果。針對此問題，筆者認為對支農資金進行會計核算是必要的，也是彌補監督的一種強有力的手段。不僅有助于規范支農資金的使用和管理，更有助于對支農資金的有效利用，進而促進我國“三農”問題的解決。

二、工業化后期背景下我國支農資金演變分析

（一）財政支農的演變過程

隨著經濟的發展，我國在農業上的扶持政策經歷了一個由萌芽到逐步成熟的過程，特別是在財政支農政策方面。

第一階段：社會主義改造時期的財政支農政策。此時，我國正處于建國后的經濟恢復期，為了鞏固國家農業基礎，國家對農業進行了社會主義改造，在財政上，向農業投入較少的資金進行農業生產恢復，而由于財政資金的來源大部分僅限于農業的增收，財政支農的資金投向也只是農業的一少部分。

第二階段：社會主義改造完成到改革開放時期。這一階段，我國建立了高度集中的計劃經濟體制，實行農產品的統購統銷政策。雖然，我國對人民公社投入了一些資金來發展農業，促進了農業的生產，一部分水利工程和農田建設得到了改善，但是此時的計劃經濟體制嚴重地向工業傾斜使得農業扶持并沒有達到預期的效果。

第三階段：改革開放以后到市場經濟體制的建立。改革開放以后，中央作出了農業改革的決定，實行家庭聯產承包責任制，極大地調動了廣大農民的勞作積極性。80年代后期，為了增加農業發展的勁頭，國家進一步加大了對農業的資金扶持力度，通過征收耕地占用稅、設立農業發展基金，促進農業的整體發展，資金支農的覆蓋范圍明顯拓寬。

第四階段：社會主義市場經濟體制改革實踐的重要時期。隨著社會主義市場經濟的發展，我國經濟收入得到迅速提高，財政支農的資金大大增多，農業基礎設施建設、農科結合等得到極大改善。

第五階段：2003年至今。此階段，全黨提出了科學發展觀的科學論斷，提出解決“三農”問題是一切工作的重中之重。繼續加大對農業的扶持力度，支農惠農的舉措涉及的范圍更廣。

（二）工業化后期支農惠農的新特點

隨著經濟的發展，特別是步入工業化后期，我國的支農政策經過演變、調整而呈現出新的特點。第一，投入支農資金數量更多；第二，推出公共財政對農村的投入，實現了公共財政在農村投入實踐的創新；第三，支農資金加大了對農業結構的調整，把農業與科技、生態等眾多領域結合起來，涉及農業更多領域的發展。

（三）建立財政支農資金會計核算監督模式的必要性

隨著我國對農業發展重視程度的加深和支農資金投入的不斷增多，有必要建立財政支農資金的會計核算監督模式。一方面，可以嚴格控制資金的運作過程，降低資金的浪費；另一方面，通過對財政支農資金的會計核算監督，有利于信息的公開、資金利用率的提高，進而惠及更多的老百姓，促進社會主義新農村建設。

三、我國財政支農資金會計監督模式的現狀與問題分析

為了更有效地監督支農資金的使用、管理過程，我國相應地建立起了財政支農資金會計監督模式。該模式在一定程度上發揮了有效的監督作用。

（一）財政支農資金會計監督模式當前運行的現狀

在當前的會計領域，政府及行政單位主要運用預算會計。由于市場經濟的驅動，行政單位在單位的性質、內容、管理以及市場依賴度上與事業單位相比存在明顯的不同，所以，新的預算會計制度出臺以后，行政事業單位的會計被分別列出。所以，在對兩者的會計核算過程中要區別對待，主要表現在預算過程中，資金支出的口徑、會計核算的基礎、會計的主客體、會計報表都有明顯的不同。在對財政支農資金運動的會計監督過程中，預算會計通過撥付款過程、記錄并報告的收付流轉信息進行核算，這對監督財政支農資金具有一定的積極作用。另一方面，在對支農資金的會計核算過程中，始終確保與財政預算相吻合，例如，針對支農資金中貸款貼息的內容，相應地設置“貼息資金”等項目。這樣，更加清晰地反映了具體的信息，并有利于對資金預算的具體執行情況進行詳細了解。由此可以看出，支農資金的會計監督模式可以有效地展現支農資金的具體運行情況，但就現行的會計監督體系來看，對支農資金的具體運行情況進行全面和系統的監督存在一定的難度。

（二）會計監督模式對財政支農資金的監督存在的問題及分析

1、在財政支農資金的會計核算中主體模糊。作為會計監督體系的三個分支，財政、行政以及事業單位的主體在財政支農資金運行過程中并沒有得到準確完整的記錄，只是僅僅對這三者相關的劃撥款項進行登記錄入，而支農資金在流轉出預算后的具體使用狀況很少被核算，這樣就使得資金的資產信息不能呈現。比如投入修建農村基礎設施的一些資金僅有對支出的核算，沒有對資金使用后所得結果的核算。同時，對三種主體進行獨立核算，不僅不能全面展現支農資金的使用情況，而且不能有效地讓使用者獲取信息，更不能對支農資金的使用過程進行全面完整的監督。因此，在支農資金會計核算過程中，主體模糊，一方面增加了對基金核算監督的難度，另一方面，也無法準確地分析資金使用的效果。

2、財政支農資金的性質與會計的核算基礎不匹配。在對財政支農資金的會計核算過程中，會計核算的基礎并不是由資金的性質決定的，而是會計系統根據原有的主體分別采用的。收付實現制是普遍使用的會計核算基礎，這對信息的真實性造成了破壞，進而難以對支農資金進行準確的會計核算。

3、財政支農資金會計核算過程中尚未形成完善的財務報告。在發達國家的財政支農資金會計核算系統中，財務報告是必不可少的。而我國的財政支農資金的會計核算監督模式既沒有完善的會計理論基礎，又沒有成熟的應用實踐，更不可能有完善的財務報告。雖說各個會計核算主體都有自己相應的會計財務報告，但不能完整地展現財政支農資金的全部信息，這樣就無法形成充分的資金財務報告。具體來講，就目前我國財政支農資金的會計核算情況，加上支農資金在會計核算過程中存在的信息不可靠性，政府無法有針對性地提供資金合并的整體財務報告和資金績效成本信息的報告。

四、我國財政支農資金會計監督主客體重構

在會計核算過程中，監督主體和客體是不可或缺的，但財政支農資金的會計核算需要重新對其監督主客體進行界定。

（一）支農資金會計核算過程中的會計監督主體

了解財政支農資金會計核算過程中的會計監督主體，需要對財政支農資金進行界定，熟知財政支農資金運行中所遵守的原則，掌握其分類和所屬機構。

1、財政支農資金及其會計監督的界定。財政支農資金是國家為了穩定農業的發展而對其進行的財政投入。在當前的政策環境下，財政支農資金專門用于解決“三農”問題，涉及農業領域的方方面面。為了確保對財政支農資金進行監督，引入了會計監督。通過財政支農資金的所屬政府和機構對其進行必要的核算和監督，形成報告，才有可能發現資金運行過程中出現的問題，并針對問題，作出切實可行的措施。

2、財政支農資金運行中所遵守的原則。我國在推行財政支農政策的過程中堅守資金利用率最大化 （成本最小化）、農業科學發展等一系列的原則。同樣，財政支農資金在運行過程中也要充分認識到財政支農政策原則的合理性，在遵循這些原則的基礎上，進行標準化操作，從而實現資金使用的效益最大化。

3、財政支農資金的種類。我國農業涉及的范圍和領域較為廣泛，加上財政支農目標的多樣性，決定了財政支農資金種類的不同，其中主要有：用于支持農林等行業基礎設施建設的農業基本建設資金；用于農業科技研究和技術推廣的農業科技推廣資金；扶持農村教育的農村基礎教育基金；專項的扶貧基金中用于農業的綜合開發資金等。

鑒于以上內容，財政支農資金是中央解決“三農”問題的主要資金支持，按照相關的法律法規對資金的運行過程進行會計監督，是確保資金有效利用的堅實基礎。而在支農資金會計監督中，主體監督是其重要的方面。這里的監督主體是限定在支農資金運行過程的實施者，即與會計核算、報告相關的單位機構或人員等。其中，政府及相關公共部門是進行財政支農資金預算的機構。而財政支農資金的種類不同，其管理機構也隨之改變，例如，扶貧資金主要是由財政廳、農業廳、扶貧辦公室、發展與改革委員會等進行管理。在會計核算監督過程中需要分別對支農資金業務進行必要的會計核算處理，這就決定了凡是涉及財政支農資金的相關管理機構都是會計核算監督的主體，也暴露了在財政支農資金的管理上存在重復管理的現象，更增加了會計核算監督的難度。因此需要在以后的財政支農資金完善的過程中簡化管理機構并明確職責和權限，確保資金的專款專用。

（二）支農資金會計核算過程中的會計監督客體

支農資金在政府計劃運行的整個過程包括：預算、劃撥、使用以及決算四個相對簡單的環節。而對財政支農資金的監督主要體現在后三個環節的監督上。

1、資金的預算。財政支農資金的預算是經由各級政府及相關公共服務部門結合農業發展的具體實際和支農惠農的相關政策，遵循《中華人民共和國預算法》的相關規定，按照“自下而上、自上而下”的編制方法所作出的支農資金預算。

2、資金的分配。財政支農資金的種類不同、管理機構不同決定了資金在分配上的不同。主要包括項目和非項目分配資金方式。其中項目支農資金在分配過程中遵循中央政府對下級的分配原則，按照立項申報、項目可行性報告的申請、可行性研究報告評定與審查、項目審批的程序進行分配；非項目支農資金遵循定額法等確定分配方案的原則，按照資金申請報告上報、主管部門根據實際情況分配預測資金、資金預測分配方案形成、批復等過程進行分配。

3、資金的使用。資金的使用緊隨分配之后，我國國庫通過分散或集中兩種支付的方式對支農資金進行支付。相關部門按照相應的程序和項目申請報告使用資金。

4、資金的決算。決算是對財政支農資金使用的監督和預算執行情況的總結分析。在資金預算到期之后，財政及相關業務部門根據支農資金的使用結果進行分析做出會計審計報告，形成資金的決算表，呈現支農資金的使用效果。

圖1 財政支農資金會計監督過程

由此可以看出，財政支農資金會計核算對預算、劃撥、使用及決算的監督有利于提高資金的利用率和效用，針對我國現行支農資金會計核算的實際情況，資金預算并未被納入會計監督的客體，這是待改進的地方。會計監督資金運行的整個過程是保障支農資金會計核算有效、合理的保障。

五、完善我國財政支農資金會計監督模式的對策

鑒于以上財政支農資金在會計核算監督模式中存在的一系列問題，本文有針對性地提出了一些切實合理的建議，有重要的現實意義。

（一）明確財政支農資金會計核算過程中的會計主體

我國稅收收入主要的目的是取之于民、用之于民。中央用于支農惠農的資金基本上來源于稅收。政府與公民的這種征交稅關系，使得公民有必要對政府資金的使用狀況進行監督。其中，財政會計預算制度就是一種重要的監督機制。這就要求政府依據規范的立法程序和合理的政府預算對資金的收支狀況進行有效的評估，嚴格按照資金預算的具體要求進行資金的分配和使用。公民也要依法運用手中的監督權，做好對資金收支落實情況的監督，以保護自身的合法權益。因此，在財政支農資金會計核算中，財政支農資金為會計核算的主體，通過設置不同且唯一的賬戶進行核算，是在財政支農資金會計核算中明確會計主體進行有效核算監督的重要舉措。

（二）實行支農資金的相關問責制，確保權責統一

針對財政支農資金在會計監督中的具體情況，引入相關的問責制，一方面有利于確保相關方在資金收支方面權利和責任的統一；另一方面有利于提高資金運轉過程中的管理水平和信息的公開化程度。

（三）完善政府在財政支農資金會計核算中的財務報告

財務報告是會計核算對財政支農資金監督的有效呈現方式。財務報告的內容主要包括支農資金的撥付、使用、管理等。根據支農資金運行的實際情況，設計整體的財務報告，可以幫助相關部門監測支農資金的使用、管理情況，確保資金用到實處。同時，在報告的設計上可以列入結果性的指標以便使用者清晰地了解資金的使用情況，準確地評估資金的運用效果。財務報告與政府的預算相配合，可以形成一種有效的監督反饋機制，從而有效地防止政府對相關責任的逃避和推脫。

（四）確保財政支農資金會計核算信息的真實性

支農資金由國庫實現撥款，可以全面地反映原有行政事業單位的資金使用信息，為信息的溝通提供了平臺，也迎合了會計核算監督體系對支農資金核算的要求。在財政支農資金會計核算中推行國家統一撥付制度可以確保會計人員操作的規范性和獨立性，降低會計核算過程中不確定因素的影響。另外，政府要制定相應的會計信息公開制度，讓財政支農資金的相關信息得以公開和透明化，以便使用者對其進行了解并進行監督。

（五）建立財政支農資金會計核算監督的法律保障

在會計核算領域，雖然國家已經出臺了包括 《會計法》在內的法律法規，但是還沒有針對財政支農資金會計核算監督的法律，因此，我國在完善財政支農資金會計核算體系的同時，要建立健全相關法律法規，確保資金會計核算過程的合法性和操作的規范性。

（六）強化對財政支農資金會計核算相關人員的培訓

雖然會計從業人員的專業技能較強，但是支農資金投資的相關單位層次較為低下，這些單位的會計人員的文化水平可能不能有效地對資金進行會計核算。因此，為了保障支農資金會計核算過程的精確性、信息的可靠性，政府需要組織會計培訓機構對支農資金會計核算的從業人員進行業務知識培訓，以此確保從業人員在會計核算中操作的準確性，進而保證會計核算監督的真實性。

（七）加大科技的投入，創建電子化財務信息管理系統

在當前信息爆炸的時代，互聯網在會計核算中的普及和使用使得大量的財務工作得到簡化。在完善財政支農資金會計核算監督模式中需要加大科技的投入，建立適用于支農惠農環境的現代化電子財務信息管理系統。這一系統的建立，使得財政支農資金運作過程中的電子檔案信息和專門的財務報告都可以準確地呈現，有利于幫助管理者分析和評估財政支農資金的財務報告，進而有效地監督項目的進展狀況。

綜上所述，完善的財政支農資金會計監督體系，不僅需要會計系統內部采取有針對性的措施，更需要政府相關部門的協助和配合。

六、結語

本文結合我國當前財政支農資金運行中會計核算監督的具體狀況，結合相關的文獻資料，分析當前存在的問題和不足，有針對性地提出了規范和完善財政支農資金會計核算監督模式的對策，以期提高對財政支農資金的管理，推動我國現行的預算會計核算監督機制的改革。而隨著會計領域相關理論研究的深入，依據資金類型和資金運作模式的不同，從微觀的角度對財政支農資金的會計監督的研究會進一步加深，這將為監督工作打下堅實的基礎。

（作者單位：河北工程技術學院）

（本欄目責任編輯：周菲）