農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系中政府角色定位與作用機制探究

□丁少群 楊 歡

西南財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院

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農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系中政府角色定位與作用機制探究

□丁少群 楊 歡

西南財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院

農(nóng)業(yè)是具有重要戰(zhàn)略地位的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè), 也是高風(fēng)險的弱質(zhì)行業(yè),中國近年頻發(fā)且日益加劇的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)迫切呼喚農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的實施，而政府在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險市場應(yīng)發(fā)揮的作用更是值得思考的問題。本文主要分析當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險存在的問題，明確政府目前在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險中面臨的角色困境，在借鑒其他國家政府支持農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險發(fā)展的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，運用“納什均衡”模型，結(jié)合我國實際，提出政府主導(dǎo)作用機制，希望藉此為構(gòu)建我國政府參與的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險市場提供參考和方法論依據(jù)。

一、文獻綜述

(一)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)相關(guān)概念

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)是一個相對概念，是相對于巨災(zāi)承受主體而言的，其本質(zhì)是指小概率且一次損失大于預(yù)期、累計損失超過承受主體(主要有投保人、保險人和政府)承受能力的事件(鄧國取，2006)。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險是專門針對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)所提供的保險措施，它是指對遭受巨大自然災(zāi)害的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所形成的嚴重經(jīng)濟損失進行分散并提供補償?shù)囊环N農(nóng)業(yè)保險，具有投保費率高、賠付率高、利潤低等特點(李大壘，2009)。

(二)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險產(chǎn)品供給

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)有特殊的系統(tǒng)性風(fēng)險，主要表現(xiàn)為區(qū)域性同類氣候，如大面積干旱、臺風(fēng)、洪水等等。Miranda & Glauber(1997) 利用統(tǒng)計模型計算出農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險人所面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險是一般保險人的10 倍左右，它提高了保險公司承保農(nóng)作物非分散性風(fēng)險的成本(Zeuli，1999)，這會使保險公司減少農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的產(chǎn)品供給。巨災(zāi)損失日益成為保險公司破產(chǎn)的重要原因，因此造成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險供給不足(David，2000)。

(三)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險產(chǎn)品需求

Saleem和Atwood(2000) 研究發(fā)現(xiàn)逆向選擇、道德風(fēng)險、評估方法以及環(huán)境影響使農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的市場需求不足。Smith & Baquet(1996)、Sakurai & Reardon(1997) 和Vandeveer(2001)認為保險費率較高、險種設(shè)置的不科學(xué)、農(nóng)民的保險意識不強烈以及風(fēng)俗文化的影響是抑制農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險需求的主要原因。鄧國取(2006)認為，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險消費具有正外部性，而邊際私人成本大于邊際社會成本。然而，鄧國取并不認為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的需求是不足的，他指出，從1998年到2004 年，我國對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的潛在需求量遠遠大于實際供給量。基于此，謝家智、周振(2009)發(fā)現(xiàn)農(nóng)民個體是否購買農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險關(guān)鍵取決于個體的比較預(yù)期收益和其所要承擔(dān)選擇成本的大小。

(四)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險發(fā)展模式

由于目前國內(nèi)在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理方面的探討尚缺乏統(tǒng)一的研究框架以及理論基礎(chǔ)，泛泛而談的居多，在實踐上也多是傳統(tǒng)形式的政府災(zāi)后救濟和社會救助。基于政府作用機制探究，目前國內(nèi)研究主要有兩種模式：一是政府協(xié)作型。劉京生(2005) 、史培軍(2007) 、李克穆(2009) 、魏迎寧(2009) 等人認為，我國巨災(zāi)保險體制應(yīng)選擇一種政府和商業(yè)保險公司共同為巨災(zāi)風(fēng)險提供保障的綜合性巨災(zāi)保險模式。陳利(2013)認為，引進農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險專業(yè)合作服務(wù)組織參與運營農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險，可有效提高保險的合作收益和穩(wěn)定性。二是政府主導(dǎo)型。谷洪波(2010) 主張建立政府主導(dǎo)的政策性農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險模式。西愛琴、劉陽(2014)指出，小規(guī)模種植戶對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的支付意愿更高，但其開展和推廣需要政府主導(dǎo)參與。高慶鵬、周振、何新平(2012)認為，地方政府應(yīng)找到適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平和自然條件等因素的“主導(dǎo)模式”。黃英君、史智才(2011)認為，從長遠角度來看，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險會變得具有可保性，而政府的經(jīng)濟干預(yù)最終將會退出。但在目前的制度條件下，仍需政府在減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險相關(guān)的社會保障體系、為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險提供法律和政策支持等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。

二、我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失情況及保險賠付情況

我國是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，每次重大自然災(zāi)害的發(fā)生都會給我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來巨大的影響。中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，一般年份，農(nóng)作物平均受巨災(zāi)面積4000 多萬公頃，成災(zāi)2000 多萬公頃。其中，水災(zāi)、旱災(zāi)對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響最大(見圖1)。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)給我國造成了嚴重的損失，在嚴峻的巨災(zāi)風(fēng)險形勢下，本應(yīng)作為處理巨災(zāi)風(fēng)險最好的風(fēng)險管理工具的保險(Eeckhoudt & Gollier，1999)，雖然每年的賠付絕對數(shù)在不斷增加，但由于大部分省份采取最高賠付“封頂”制度，在實際應(yīng)對巨災(zāi)時并未能把損失補償和社會管理職能積極充分地發(fā)揮出來。如我國2008年年初的雪災(zāi)，保險覆蓋的損失不足1%，其中農(nóng)業(yè)保險賠付僅為4014萬元，占已付賠款總額的比例不足4%。2012年汶川地震的經(jīng)濟損失達到了8451億元，而農(nóng)業(yè)保險賠付不足0.2%。保險在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理中的職能缺位已經(jīng)制約了農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力的提高和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2014年，李克強總理在第十二屆全國人民代表大會上提出，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，探索建立巨災(zāi)保險制度。同年8月，國務(wù)院出臺《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》，提出逐步形成財政支持下的多層次巨災(zāi)風(fēng)險分散機制。隨著政策的密集出臺，政府作為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系建設(shè)中的重要角色被推向風(fēng)口浪尖。

圖1 2010-2012年全國多種類型自然災(zāi)害受災(zāi)、成災(zāi)面積統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料來源：中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所-中國自然災(zāi)害數(shù)據(jù)庫

三、我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險發(fā)展存在的問題

(一)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的需求與供給失衡

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險市場出現(xiàn)“雙冷”局面。具體表現(xiàn)為：一是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險產(chǎn)品的需求不足。我國目前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大多數(shù)是小規(guī)模的家庭生產(chǎn)方式，生產(chǎn)水平和抗風(fēng)險能力比較低。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”的思想認識還在延續(xù)，農(nóng)民受教育程度較低，農(nóng)業(yè)新技術(shù)難以推廣，對于大多數(shù)低收入農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險這種富有彈性的商品尚屬于奢侈品。受農(nóng)業(yè)兼業(yè)現(xiàn)象和比較收益以及政府巨災(zāi)預(yù)警機制不健全的影響，農(nóng)民只能被動地接收農(nóng)業(yè)巨災(zāi)破壞性巨大的信息，農(nóng)民應(yīng)對重大自然災(zāi)害的措施極其脆弱。農(nóng)業(yè)外部環(huán)境的不確定，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的預(yù)測難，以及農(nóng)民受災(zāi)后對政府救濟的依賴性，使農(nóng)民在信息和認知上處于劣勢，對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的需求意愿自然極低。二是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險產(chǎn)品的供給缺失。我國巨災(zāi)保險發(fā)展滯后，歷次巨災(zāi)中，保險賠付與直接經(jīng)濟損失相比，比例非常小，巨災(zāi)保險供給主體缺失。農(nóng)業(yè)保險的賠付率較高，國內(nèi)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的保險公司其農(nóng)業(yè)保險賠付率長期保持在50%以上，平均賠付率在50%～70%之間。保險公司作為自負盈虧的企業(yè)，雖然其經(jīng)營活動具有正外部性，但必然以追求利潤最大化為目標，經(jīng)營農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險虧損性的現(xiàn)實和商業(yè)保險公司的營利性目的相背離，而巨災(zāi)保險償付基金難以承受每年巨大的損失支出，保險公司不堪重負，很多保險產(chǎn)品都嚴格規(guī)避或限制巨災(zāi)風(fēng)險，這些因素都制約了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險產(chǎn)品的供給。

(二)保險主體合作不足

庹國柱、王德寶(2010)認為，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險應(yīng)定義為介于私人風(fēng)險和公共風(fēng)險之間的“準公共風(fēng)險”，這樣對于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的管理需要結(jié)合風(fēng)險主體、私人市場和政府部門。目前這幾個主體之間的合作深度和廣度仍顯不足。具體表現(xiàn)為：一是政府與市場的合作不足。我國在全面推動政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的同時，探索推進農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的發(fā)展。雖然市場也有配合參與，但市場主體的參與數(shù)量、參與范圍、合作形式非常不足。二是農(nóng)戶與保險公司的合作缺失。中國農(nóng)業(yè)保險的深度和密度非常低，其覆蓋面非常窄，為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險承保的保險產(chǎn)品很少，造成農(nóng)戶和保險公司的合作機制缺失。同時，中國農(nóng)戶分散經(jīng)營的特征明顯，農(nóng)戶之間也缺乏長期合作。三是中央與地方政府的合作機制缺乏。中央政府雖然一直在探索建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險機制，但相比較而言，各個地區(qū)表現(xiàn)更積極，紛紛采取實質(zhì)性行為并取得突破進展。北京、江蘇、安徽等省市目前都出臺了地區(qū)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險政策，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金和超賠風(fēng)險分擔(dān)都局限在各省市政府，缺乏與中央政府的合作機制。由于各個地區(qū)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險經(jīng)營管理比較分散，導(dǎo)致了全國性的合作聯(lián)動機制缺乏。

(三)法律法規(guī)建設(shè)落后

2012年，中國保監(jiān)會主席項俊波在全國保險監(jiān)管工作會議上明確表示，保監(jiān)會要突出抓好的三件事之一就是要爭取政府的支持，推動巨災(zāi)保險立法，將巨災(zāi)再保險制度納入國家綜合災(zāi)害防范體系，爭取在立法保障、財稅政策、防災(zāi)減災(zāi)等方面給予支持。雖然國家日益重視農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險機制建設(shè)，但農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的立法和基礎(chǔ)建設(shè)仍然比較薄弱和滯后。盡管各國的國情不同，但各國政府都通過制定業(yè)務(wù)規(guī)則、開展保費和業(yè)務(wù)費用補貼等財稅政策支持來推動農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險發(fā)展。我國現(xiàn)有的法律法規(guī)體系中還沒有專門針對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的法律法規(guī)，在立法層面缺乏對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的定義、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系運行的推進原則、經(jīng)營和監(jiān)管的保險機構(gòu)和保險主體的相關(guān)責(zé)任義務(wù)、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制的統(tǒng)一規(guī)定。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護制度，強調(diào)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，它對相關(guān)法律的依賴程度相當(dāng)高，而目前我國沒有相關(guān)法律法規(guī)約束農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險中的違規(guī)博弈行為，阻礙了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的發(fā)展。

總體來說，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險在整個政府的資源調(diào)動和行政管理體系中沒有得到適當(dāng)?shù)闹С郑蔽皇窃斐晌覈r(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險發(fā)展動力不足的根源。抓住關(guān)鍵，就要在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，盡快搞好優(yōu)化制度安排的頂層設(shè)計，并在中央政府的強力推動下，自上而下地推動農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的發(fā)展。

四、國外農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險發(fā)展中的政府作用及經(jīng)驗啟示

目前，世界上已有50多個國家開展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險，在不同的經(jīng)濟體制和約束條件下，各國形成了各具特色的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度，大致可分為三類：一是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險是社會保障制度的組成部分，如美國、日本模式；二是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險是農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的重要組成部分，亞洲大多數(shù)發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險屬于此類；三是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險是一般商業(yè)化的保險，如英國等西歐國家。前兩類模式中政府職能的發(fā)揮對探究農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險中的政府作用具有重要意義。

(一)第一類模式——美國

美國農(nóng)業(yè)保險目前實行的是政府扶持的“私營單軌制”模式，私營保險公司經(jīng)營或代理農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)，而代表美國政府的聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司(FCIC)對投保人提供保費補貼，對私營公司提供再保險、稅收優(yōu)惠和經(jīng)營管理費用補貼等扶持政策，私營公司只是執(zhí)行者，而農(nóng)作物保險計劃的真正控制者是FCIC。具體的組織體系如圖2所示。

自1939年開始實施政府農(nóng)作物保險計劃以來，70多年間，美國的農(nóng)作物保險制度經(jīng)過多次修改，不斷完善，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險市場承保能力由弱到強。1994年修訂的《農(nóng)作物保險改革法》通過三大險種和一個保障計劃，提供基本保障的巨災(zāi)保險，以低水平、低保費和廣覆蓋的原則實施。具體而言，該保障只對農(nóng)戶4年以上平均產(chǎn)量的50%提供保障，補償按市價的55%～60%進行賠付。農(nóng)戶以總保費不超過600美元、每種作物每年保費在50至200美元的低標準進行繳費。但同時，為了提高風(fēng)險單位參與率，該條款和政府推行的其他福利計劃(互助儲備計劃、價格支持計劃和生產(chǎn)調(diào)解計劃、農(nóng)民家庭貸款計劃等)聯(lián)系起來強制推行，只有參加巨災(zāi)保險，才能享受這些福利計劃(周振，2010)。另外，《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》規(guī)定“聯(lián)邦政府、州政府以及其他地方政府對農(nóng)作物保險免征一切賦稅”，并以法律形式鼓勵地方政府為農(nóng)業(yè)保險提供相應(yīng)的專項補貼。通過一系列的規(guī)定，美國事實上形成了強制的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險。

(二)第二類模式——菲律賓

1978年，菲律賓頒布了《農(nóng)作物保險法》，以立法的形式確認了農(nóng)業(yè)保險制度的運作框架。菲律賓政府為提高水稻生產(chǎn)能力，總統(tǒng)任命相關(guān)部門研究推出并開展農(nóng)作物保險計劃，同時成立專門經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)——農(nóng)作物保險公司(PCIC)，公司法定資本2/3由政府認購，1/3通過股市發(fā)行。PCIC由菲律賓農(nóng)業(yè)部、勞動就業(yè)部、土改部、國防部、預(yù)算管理部、土地行長組成。在具體的制度設(shè)計上：一是菲律賓實行的是農(nóng)業(yè)強制保險政策，《農(nóng)作物保險法》規(guī)定，菲律賓農(nóng)民種植的大部分糧食作物特別是水稻在強制保險的范圍內(nèi)。另外，政府將強制保險與對農(nóng)民的農(nóng)業(yè)貸款結(jié)合在一起，對于參加保險的農(nóng)民，在其貸款時給予一定的優(yōu)惠。二是保費由農(nóng)民自行承擔(dān)，但是政府按照保費數(shù)額的80%發(fā)放補貼。三是菲律賓政府還對保險公司提供財政補貼，幫助保險公司維持日常運營及業(yè)務(wù)開展。四是《農(nóng)作物保險法》規(guī)定，對于特殊農(nóng)作物實施再保險制度，以分擔(dān)承保風(fēng)險。農(nóng)業(yè)保險將包括特大災(zāi)害在內(nèi)的各類自然災(zāi)害均納入了保險范圍，因此農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險也是在農(nóng)業(yè)保險框架內(nèi)進行運作的。具體的組織體系如圖3所示。

圖2 美國農(nóng)業(yè)保險組織體系

圖3 菲律賓農(nóng)業(yè)保險組織體系資料來源：姚壬元：菲律賓政策性農(nóng)作物保險的做法及啟示[J].保險職業(yè)學(xué)院院報，2010(4)

圖4 政府與保險公司子博弈納什均衡圖 圖5 政府與農(nóng)戶子博弈納什均衡圖

私營保險公司領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)營農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險，在全國12個省級行政單位下設(shè)12個地區(qū)機構(gòu)，其擁有自主權(quán)，負責(zé)按照農(nóng)作物保險公司的政策決定展業(yè)及理賠事宜。菲律賓的農(nóng)作物保險初期只承保水稻，一年后又開始承保玉米，保障風(fēng)險包括臺風(fēng)、洪水、干旱、火山蓬發(fā)、所有病蟲害造成的一切風(fēng)險。為了分散風(fēng)險，菲律賓農(nóng)作物保險公司將一部分風(fēng)險責(zé)任以再保險的方式轉(zhuǎn)移到國家再保險市場，菲律賓的再保險只適用于水稻保險。PCIC還設(shè)有三種農(nóng)業(yè)保險準備金：賠款準備金、總準備金以及待收保險準備金，其中總準備金就是為了應(yīng)付農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險而設(shè)立的準備金，是從業(yè)務(wù)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的結(jié)余中提取的。菲律賓雖然沒有發(fā)行債券，但是國家控股的保險公司具有更強的抵抗風(fēng)險的能力。

美國和菲律賓政府在支持農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險發(fā)展方面，都建立了完善的法律保障體系和漸進式推進保險制度，政府給予農(nóng)業(yè)保險財政補貼。雖然政府介入程度、保險參與形式和費用補貼比例不同，但都對其本國的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險市場發(fā)展起到了很好的推動作用。

五、政府參與的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險中各方行為博弈分析

本文將從政府參與或者主導(dǎo)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的模型出發(fā)，基于三個假定，即假定以農(nóng)戶的個體理性作為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險購買行為選擇上的前提；假定以單個保險公司自身利益最大化作為其策略的選擇前提；假定政府對于政策的選擇與制定都是沿著帕累托最優(yōu)這一目標進行，以此探索研究政府在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系構(gòu)建中參與其中以及主導(dǎo)作用的最優(yōu)策略選擇。

政府在支持農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)展時，投入的成本包括資金扶持的成本和政策制定的成本，筆者將二者假定為X，其中政策制定的成本為1/3X，資金扶持的成本為2/3X。

(一)政府-保險公司

如圖4所示，a、b分別為政府參與或者主導(dǎo)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險時投入的成本；e為政府參與且保險人承保時，政府在救災(zāi)時的財政支出；f為政府主導(dǎo)且保險人承保時，政府在救災(zāi)時的財政支出；c、d分別為保險人承保時獲得的收益。其中，a

考慮到保險公司的選擇之后，雖然a-e與b-f的大小未可知，但政府的制度建設(shè)極有可能將主導(dǎo)機制下的效益最大化。按照子博弈納什均衡理論，政府與保險公司的子均衡是(主導(dǎo)，承保)。

(二)政府-農(nóng)戶

圖5中，g、h分別是農(nóng)戶投保時獲得的收益。按照逆向歸納法，農(nóng)民的理性決策是投保。在這種情況下，根據(jù)子博弈納什均衡理論，政府與農(nóng)民的子均衡是(主導(dǎo)，投保)。

綜上所述，政府出于社會收益最大化的原則，增加一定的資金成本和政策制定成本，將使政府的主導(dǎo)作用得到最有效的發(fā)揮，并提高社會整體福利。

六、我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險發(fā)展中的政府作用及建議

筆者在前文分析的基礎(chǔ)上，吸收和借鑒國外農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險管理和巨災(zāi)損失補償機制建設(shè)的成功做法和經(jīng)驗，并結(jié)合我國實際，根據(jù)“納什均衡”所得出的政府最優(yōu)策略，就構(gòu)建政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度得出以下結(jié)論并提出建議。

(一)建立穩(wěn)定增長的財政投入機制

政府必要的財政投入是災(zāi)害管理的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。政府在經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和財政預(yù)算中，應(yīng)預(yù)留和撥付穩(wěn)定增長的財政資金投入到農(nóng)業(yè)災(zāi)害管理中去。美國白宮經(jīng)濟顧問委員會(2007) 指出，政府的各種財政減災(zāi)努力會使商業(yè)保險公司難以與風(fēng)險相當(dāng)?shù)膬r格銷售巨災(zāi)保險產(chǎn)品，并由此潛在地增加政府財政支出。借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，筆者認為我國政府應(yīng)改變以往單一財政救濟的救助方式，積極轉(zhuǎn)變角色，在以保險市場為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失補償重要手段的微觀層面發(fā)揮應(yīng)有的引導(dǎo)和支持作用。首先，提供財政資金支持。政府可以為農(nóng)民特別是弱勢群體提供財政補貼，以保證他們能夠參與到農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險項目中來，同時在災(zāi)后提供恢復(fù)重建的資金或緊急貸款給受災(zāi)的企業(yè)和個人。如美國對農(nóng)業(yè)保險的平均補貼達到保費的50% 左右，其中巨災(zāi)保險補貼全部保費；菲律賓對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的補貼平均為55%。其次，提供財政超賠保障。當(dāng)發(fā)生嚴重農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失時，政府可以充當(dāng)最終再保險人的角色，為巨災(zāi)保障體系提供償付能力擔(dān)保，承擔(dān)最后的超賠責(zé)任。第三，加強公眾教育。政府應(yīng)當(dāng)加強社會公眾災(zāi)害保險方面的教育，提高公眾的風(fēng)險意識。第四，加強防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)。

(二)建立健全法律保障體系

專門的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險法律法規(guī)是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險可持續(xù)健康發(fā)展的保證。政府可以為巨災(zāi)保險體系的運行提供可行的制度、監(jiān)管和框架設(shè)計，同時建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金的優(yōu)惠稅收政策、建立巨災(zāi)保險制度、強制保險立法等。項宗西(2009)認為，我國應(yīng)盡快制定農(nóng)業(yè)保險法等法律，以發(fā)揮災(zāi)害管理制度檢查、激勵的作用。早在1978年，菲律賓便頒布了《農(nóng)作物保險法》，以立法的形式確認了農(nóng)業(yè)保險制度的運作框架。美國農(nóng)業(yè)保險成立之初首先制定法律法規(guī)，并依法成立聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司，依法對農(nóng)業(yè)保險各條例進行修改和完善，制定有《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》《農(nóng)作物保險法》《聯(lián)邦農(nóng)作物保險改革法》《農(nóng)場法》和《農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障法》，保障農(nóng)戶權(quán)益，提高農(nóng)戶參保率。

(三)建立多層次的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險經(jīng)營體系，選取適當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)巨災(zāi)投保方式

美國、菲律賓等農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險實施成功，依靠組織嚴密且有序的多層次農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系。在中國以地方政府為主體的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險風(fēng)險轉(zhuǎn)移分擔(dān)機制中，應(yīng)有效確定政府的賠付責(zé)任，找到適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平和自然條件的模式，以保證農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險在“政策主導(dǎo)，商業(yè)運作”的框架下健康穩(wěn)定發(fā)展。參照美菲兩國經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況，應(yīng)建立以下四種機構(gòu): 農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的監(jiān)管部門、產(chǎn)品研發(fā)機構(gòu)、專門的再保險集團和負責(zé)具體經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險公司。

在賠付責(zé)任確認方面，政府應(yīng)建立中央、 省兩級農(nóng)業(yè)保險大

圖6 農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險損失賠償責(zé)任圖資料來源：姚慶海等，《巨災(zāi)損失補償機制研究——兼論政府和市場在巨災(zāi)風(fēng)險管理中的作用》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2007(7)

災(zāi)風(fēng)險準備基金，支付再保險限額之上的賠款。保險及再保險公司承擔(dān)賠付率150%以內(nèi)的賠償責(zé)任；該限額之上至賠付率250%～300%的，由省級農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準備基金支付；再往上至賠付率500%的，由中央一級農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準備基金支付。不論哪一級基金支付，都要符合有限賠償?shù)脑瓌t。具體如圖6所示。

另一方面，要落實費率差異化原則。為了避免地方財政在巨災(zāi)風(fēng)險管理框架中出現(xiàn)“一方貼補另一方”的情況，開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的公司要注意根據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)險狀況，實行產(chǎn)品費率的精細化、差異化。鼓勵私人購買保險或提供充分信息，激勵農(nóng)戶采取風(fēng)險規(guī)避措施和損失成本分攤措施。政府應(yīng)積極引導(dǎo)建立一個農(nóng)民、商業(yè)保險公司、農(nóng)業(yè)部、財政部及各監(jiān)督機構(gòu)共同參與的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系，以保證農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險順利健康持續(xù)發(fā)展。