淺議縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)管理體制的改革

任占偉

（陜西省農(nóng)村信用社聯(lián)合社，陜西 西安 710077）

一、引言

2013年5月，《陜西省人民政府關(guān)于進一步推進農(nóng)村信用社改革的意見》（陜政發(fā)〔2013〕24號）拉開陜西省農(nóng)村合作金融機構(gòu)進一步深化改革的序幕。此輪改革要求堅持服務“三農(nóng)”，堅持縣域法人地位穩(wěn)定，堅持市場化運作，堅持政企分開的四條原則，沿著股份制金融企業(yè)管理的方向，加快全省農(nóng)村合作金融機構(gòu)向農(nóng)村商業(yè)銀行改制的步伐。深化產(chǎn)權(quán)制度改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)，努力把農(nóng)村信用社打造成產(chǎn)權(quán)明晰、資本充足、內(nèi)控嚴密、運營安全、質(zhì)量和效益良好的現(xiàn)代農(nóng)村金融機構(gòu)。

依據(jù)省聯(lián)社對全省縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)的改制規(guī)劃，目前陜西省農(nóng)村合作金融機構(gòu)正穩(wěn)步推進縣級農(nóng)村商業(yè)銀行的組建工作。但隨著深化改革以來全省農(nóng)村合作金融機構(gòu)的快速發(fā)展，無論是農(nóng)村信用社，還是改制后的農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行，縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)迅猛增長的業(yè)務經(jīng)營狀況與相對滯后的管控治理水平的矛盾越來越突出。

二、縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)管理體制研究

20世紀80年代以后，隨著現(xiàn)代企業(yè)管理制度的建立和公司治理機制的完善，公司治理問題受到理論界越來越多的關(guān)注和重視。公司治理被定義為包括股東、經(jīng)理、員工、債權(quán)人、客戶和政府等利益相關(guān)者之間有關(guān)公司企業(yè)經(jīng)營與權(quán)利的配置機制。

商業(yè)銀行與一般企業(yè)是存在著差異的，商業(yè)銀行在經(jīng)營目標、經(jīng)營地位、資本結(jié)構(gòu)、經(jīng)營風險、存款保險、信息透明度和政府管制等方面的特殊性直接影響到其管理體制的改革是具有特殊性的。

農(nóng)村合作金融機構(gòu)的管理結(jié)構(gòu)，存在著所有者主體缺位，地方行政干預現(xiàn)象突出，省聯(lián)社職能定位模糊，委托代理契約不完備、信息不對稱導致經(jīng)營異化等缺陷。

鑒于以上情況，在分析了制度化較為完善的德法美日等發(fā)達國家合作金融機構(gòu)各自在組織形式、組織結(jié)構(gòu)、資本來源、法人治理、民主管理制度的特點，總結(jié)各類合作金融制度的優(yōu)勢之后，可以發(fā)現(xiàn)，他們在管理體制方面具有三個共同的特點：機構(gòu)投資者在股權(quán)結(jié)構(gòu)中占有多數(shù)；內(nèi)部控制機制相當完善；堅持信息披露制度和外部獨立審計制度的外部治理。

建議在堅持合作原則的前提下，針對我國農(nóng)村合作金融機構(gòu)存在的董、監(jiān)事會職責不明確，高級管理層缺乏制度約束，激勵機制不合理，透明度差等制度缺陷問題，提出從健全內(nèi)控機制，建立激勵機制，強化外部法人治理職能等三個方面入手，推進農(nóng)村合作金融機構(gòu)管理體制改革，從而將農(nóng)村合作金融機構(gòu)建設(shè)成為營利性合作金融組織。

三、縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)管理體制的改革措施

（一）健全內(nèi)控機制，建立現(xiàn)代金融企業(yè)運作模式

健全內(nèi)部控制機制和完善內(nèi)部控制制度是規(guī)范金融機構(gòu)經(jīng)營行為、有效防范金融風險的重要措施，也是衡量其經(jīng)營管理水平高低的重要標志。

一是完善規(guī)章制度。實行科學嚴格的規(guī)范化內(nèi)部管理，建立一套科學有效的業(yè)務操作規(guī)范、員工行為規(guī)范和規(guī)章制度體系，實施制度化、規(guī)范化經(jīng)營，提高業(yè)務發(fā)展的效率；不斷加強貸款的審貸分離、抵押擔保、信貸資產(chǎn)質(zhì)量管理責任等制度建設(shè)；建立內(nèi)部稽核制度，實行嚴格的內(nèi)部稽核監(jiān)督機制和責任追究制度，從制度上杜絕各種風險發(fā)生。

二是健全崗位責任制度。明確各部門的職責權(quán)限，使其所進行的所有業(yè)務流程都有相應的內(nèi)控部門來監(jiān)督；每項業(yè)務完成后，都要求參與人和監(jiān)督人同時簽字記錄，并進行復核，強化員工的自律意識。

三是嚴格執(zhí)行問責懲處機制。對于不遵守相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的員工，要根據(jù)規(guī)定進行嚴格問責和懲處，必要時移交司法機關(guān)處理，以防范金融風險，確保農(nóng)村金融機構(gòu)的健康發(fā)展。

（二）建立科學有效的激勵機制，實現(xiàn)穩(wěn)健經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展

科學有效的激勵機制，可以最大限度地調(diào)動縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)員工的積極性和創(chuàng)造性，可以維持人才隊伍的穩(wěn)定性。

一是制定科學合理的激勵依據(jù)。激勵依據(jù)的制定既要有定性指標，又要有定量指標。定性指標的設(shè)計既要細化、全面，又要有可操作性；定量指標的設(shè)計要突出農(nóng)村合作金融機構(gòu)的經(jīng)營特點和實際情況，指標要有主有次；在指標的設(shè)計上要區(qū)分不同崗位和工作性質(zhì)，分別合理制定對機構(gòu)、部門和員工的考核指標。

二是拓寬員工發(fā)展空間。管理職務晉升序列之外增設(shè)與之平行的業(yè)務職務晉升序列，為專業(yè)和技術(shù)人員開辟更為豐富的晉升渠道，幫助員工實現(xiàn)自我發(fā)展的需要，使員工真正安心工作并發(fā)揮最大潛能。

三是通過全員競聘上崗、雙向選擇的方式達到優(yōu)化勞動力資源配置的目的，做到“能上能下”。

四是構(gòu)建企業(yè)文化。良好的企業(yè)文化有利于員工身心的健康發(fā)展，并使員工參與到經(jīng)營管理中，由此把“銀行的目標”變成每個銀行員工“自己的目標”，形成強大的凝聚力，以提高員工對農(nóng)村合作金融機構(gòu)的忠誠度和貢獻值。

五是完善約束機制。在注重激勵機制的同時，也應建立起對員工可能出現(xiàn)的利用手中的權(quán)力非法謀取個人私利行為進行有效制約的、全方位的、相互補充的、完整的制度化約束體系。

（三）提升服務水平，強化省聯(lián)社的外部法人治理職能

根據(jù)對目前縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)法人治理存在問題的分析研究，單純依靠完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)并不足以保證縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)擁有良好的法人治理模式。并且從農(nóng)村信用社深化改革以來10多年的事實經(jīng)驗證明，強化省聯(lián)社的外部治理職能對促進縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)經(jīng)營管理水平的發(fā)展提升成效顯著。

1.強化服務平臺建設(shè)。縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)小法人的特點與資本運作和金融市場對規(guī)模的內(nèi)生性要求之間存在客觀的矛盾。省聯(lián)社層面上的行業(yè)自我管理和建設(shè)有效緩解該矛盾，自然成為縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)完善外部法人治理的首要保障。現(xiàn)代金融市場的開放性，業(yè)務經(jīng)營管理的規(guī)模優(yōu)勢，風險防控的聯(lián)動共擔機制等內(nèi)部法人治理難以企及的問題解決，均需要由省聯(lián)社在超越縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)內(nèi)部法人治理層級上建設(shè)更高、更強有力的服務平臺解決矛盾問題，由此省聯(lián)社應該不斷提升服務職能，加強流程銀行后臺建設(shè)。

2.彌補市場機制缺陷。縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)作為金融企業(yè)，僅依靠其內(nèi)部法人治理的自覺能動性能以克服單一法人治理目標的沖動，但事實上縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)法人治理目的并不一定是股東利益最大化，或者是公司利潤最大化，而是兼具支農(nóng)、促進地方經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)部分政府職能等多重目標，時常高成本、低收益經(jīng)營，甚至虧損維持運行，承擔了相當大的一部分社會責任，具有明顯多邊公司治理特點的法人治理結(jié)構(gòu)。例如在金融支農(nóng)社會責任的落實過程中，省聯(lián)社事實延伸了部分政府職能，保障了縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)不同于商業(yè)銀行因市場利益驅(qū)動而產(chǎn)生的“棄農(nóng)”現(xiàn)象，成為支農(nóng)的金融主力軍。此外如縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)高級管理人員人才市場未能有效建立，省聯(lián)社基于對縣級機構(gòu)經(jīng)營業(yè)績的考核評比，對其高級管理人員的提名建議事實上形成對高級管理人員人才流動的約束激勵機制。因此強化省聯(lián)社對縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)的外部法人治理，在一定程度上彌補了僅依靠市場調(diào)節(jié)帶來的種種機制缺陷。

3.強化外部法人治理職能。由于縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)產(chǎn)權(quán)制度改革并不徹底，在目前的產(chǎn)權(quán)制度和股權(quán)結(jié)構(gòu)下，社員或股東還不能真正發(fā)揮財產(chǎn)所有權(quán)帶來的管理、決策和監(jiān)督職能，這一歷史客觀現(xiàn)實的改變是一種緩慢變革進程。在此過程中，省聯(lián)社的外部法人治理必定具有積極的現(xiàn)實意義，對指導縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)提升經(jīng)營管理水平仍能夠起到很大的促進作用。通過改革社員代表大會制度，擴大理事會職權(quán)，完善監(jiān)事會獨立行使職能制度和建立社員代表和社員訴訟制度等責權(quán)利均衡機制，可以實現(xiàn)強化外部法人治理職能。

四、結(jié)論

本文針對縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)在管理體制方面存在的諸多問題，結(jié)合縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)的特殊性和自身發(fā)展實際，提出了完善縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)管理體制的合理化建議，希望在縣級農(nóng)村合作金融機構(gòu)進一步的深化改革過程中能夠有所啟示。

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