縣級人民銀行的功能定位及其發展新視角

徐浩鴻

（人行文山中支，云南 文山 663000）

一、縣支行的角色定位：五位一體“扁平化”

近年來，通過系統上下聯動和內外實踐摸索，縣支行的角色定位和職責使命更加清晰，作用發揮和履職邊界日趨明顯，管理與服務的扁平化態勢日益凸現，五位一體的格局已初見端倪。

（一）縣域經濟發展的推動者

黨的十八大吹響了全面建成小康社會的進軍號角，小康社會能否全面建成關鍵在縣域。從這個意義來說，縣域經濟的發展速度、發展質量、發展方式直接決定著整個經濟發展走向和小康社會能否全面建成。因此，作為管理貨幣政策的最基層派出機構，縣支行在新一輪縣域經濟改革發展的浪潮中，要主動承擔起推動縣域經濟結構調整和發展方式轉變的歷史重任，著力發揮金融推動者的作用，引導和推動縣域金融更好的服務縣域經濟，運用金融服務手段和金融信貸資源破解縣域經濟發展的難題和瓶頸，使之成為縣域經濟建設的助推者。

（二）縣域金融管理的協調者

現行的金融監管體制決定了縣支行在縣域金融管理中的特殊地位。在縣域市場化和城鎮化加速發展的推動下，縣域金融步入了發展的黃金期和矛盾集中的凸顯期，要解決縣域金融發展中的各種重大復雜問題，不論從地方黨政還是從金融發展角度來說，縣支行自然成為縣域金融管理的主要協調者，而且注定成為這種角色的首選和必需。只有縣支行順應時代，主動加強地方金融事務協調，承擔起金融管理協調者的角色，縣域金融才能實現全面協調健康發展。

（三）縣域金融服務的組織者

組織和提供基礎金融服務是縣支行法定的職責。目前，縣支行主要承擔著縣域支付清算、經理國庫、賬戶管理、征信管理、人民幣管理、反洗錢管理、金融統計、金融知識宣傳及金融消費權益保護等職責，這些基礎性金融服務的提供，既為商業銀行和社會經濟活動開展提供運行平臺，又為整個縣域經濟發展提供后臺服務和技術支撐。因此，必須全方位強化縣域金融服務組織者的角色定位，全面增強縣支行基礎金融服務的供給能力，著力提升金融服務實體經濟的滲透力，擴大基層央行服務的覆蓋面和影響力。

（四）縣域金融建設的主導者

當前縣域經濟發展方式亟需轉變、金融體制改革亟需深化、金融產品和服務方式亟需創新、金融服務實體經濟亟需強化的關鍵時期，縣支行要承擔起推動縣域金融建設的重任，扮演好縣域金融改革發展主導者的角色，在縣域金融服務功能完善、金融產品和服務方式創新、機構網點設置擺布、新型金融組織引進、微型金融機構組建、地方法人金融機構深化改革、金融生態環境打造等方面發揮引領推動作用，使縣域金融更好的服務實體經濟，促進縣域產業結構優化升級和經濟可持續發展。

（五）縣域金融穩定的維護者

縣域金融穩定事關國家金融安全。由于種種原因，當前縣域金融運行的不穩定因素增多、不確定性更難預見，縣域已成為金融風險高發易發區域，維護金融穩定的任務更加繁重。縣支行要高度重視縣域金融市場秩序維護和系統性金融風險防控管理，全方位開展縣域金融運行監測分析，認真履行縣域金融穩定職責，主動強化金融風險評估與預判，提高突發性金融事件的處置能力，有效遏制傾向性和苗頭性金融風險的發生，確保縣域金融穩定與安全。

二、縣支行的履職困境：內外擠壓“空心化”

由于受法規、政策、制度、機制等方面的影響，縣支行自身建設和履職仍面臨著巨大挑戰，尚需在功能定位、履職重點、機構設置、隊伍建設、內控管理、對外履職、工作機制等諸多方面進行調整和完善。

（一）職能定位不清、履職方向難尋

自2003年銀監分設后，縣支行的功能定位一直處于探索階段，2009年人總行出臺了《關于進一步加強人民銀行縣（市）支行建設的意見》，提出“定位清晰、職責明確、管理科學、運轉協調”的總體要求，明確了縣支行在系統內的定位和重點履行的五項工作職責。但在外部，縣支行的角色定位并不清晰，對縣支行履行的金融管理與服務、參與地方金融事務和金融改革、服務縣域經濟發展、維護縣域金融穩定等一系列職責沒有明晰規定和界定，給縣支行的職責履行和作用發揮帶來了不少困惑。因此，亟需從制度上對職責定位進行明確和界定，以增強縣支行在縣域經濟金融發展中的功能作用。

（二）履職手段偏軟、管理難度加大

對縣支行而言，目前尚無履行貨幣政策傳導、維護金融穩定、提供金融服務的制度化管理要求和標準，在管理職責上收和信息化建設步伐加快的雙重推動下，縣支行的業務管理日趨扁平化，給縣支行的管理帶來了不少困難。在貨幣政策傳導上，由于缺乏相應的調控工具和管理手段，不能根據地方經濟金融發展實際實施有效管控；在維護縣域金融穩定上，由于相關法律法規沒有明確縣支行職責權限和具體要求，使得維護地方金融穩定工作只停留在收集反饋指標層面，很難深度分析和有效控制地方金融風險；在提供金融服務上，由于缺乏具體的硬性管理規定和明確的監督處罰權，使得縣支行在推動金融服務地方經濟上面臨“兩難”選擇。

（三）隊伍素質不高、履職深度受阻

蓬勃發展的縣域經濟對縣支行的履職提出了諸多新要求，但人員不足、年齡老化、學識水平低、知識結構不合理、綜合素質偏弱、人力資源優化難度加大，已成為縣支行改革發展的最大阻礙。在人員輸入滯后和后備人才儲備匱乏的背景下，縣支行只能疲于應對日常業務辦理，而對貨幣政策傳導、信貸窗口指導、金融統計分析、金融調查研究、縣域金融監管、民生金融服務等涉及對外服務的職能則趨于弱化，面臨著對外服務“空心化”、對外管理“邊緣化”的窘境，使得縣支行履職深度受阻、履職困境增多、履職效能降低。

（四）工作機制不暢、社會功能弱化

在監管職能分設后，由于各種關系未能從根本上厘清和理順，導致縣支行履職邊界不清，內外工作機制不協調、不銜接，工作通道不順暢，存在堵塞現象，甚至一些職責和領域被人為邊緣化，導致縣支行的職能作用發揮和社會話語權不同程度被削弱。同時，由于缺乏與職責履行相匹配的行政手段和管理職權，縣支行對縣域金融機構的控制力減弱，加之部分職責權限被上收和集中，縣支行很多時候處于調查情況和提供數據的尷尬境地，縣域金融組織者和管理者的作用難以發揮，使得國家的一些法規、政策、制度和金融工作要求在縣域“落空”和“失效”，極易造成縣域經濟發展與金融資源的“錯配”和“錯位”。

三、縣支行的發展導向：五型建設“時代化”

十八大確定的工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”同步發展戰略，為縣支行未來發展構建出新的戰略定位，指明了方向，既是縣支行轉變理念、強化管理、延伸服務的難得機遇，更是縣支行加快自身職能轉變、體現時代要求的現實需要。就目前縣支行的發展導向而言，需在“五型”建設上作文章、下工夫。

（一）推進“學習型”支行建設

在知識更新加速和信息化加快的今天，縣支行要按十八大提出的建設學習型單位的要求，加快推進學習型支行建設，不斷創新學習方式，多渠道搭建學習平臺，全方位拓展學習內容，使學習制度化、常態化、全員化，營造“想學、好學、善學、群學”的良好環境，著力打造學習型團隊和知識型員工，增強干部職工新時期縣域金融工作的適應性，全面提升縣支行的履職水平。

（二）推進“制度型”支行建設

縣支行要履行好法律賦予的職責，就必須加強制度建設，把制度建設貫穿于支行效能建設的各個環節，緊緊圍繞三大職能和18項職責要求，著力構建系統業務管理、內控風險管理、對外服務管理、縣域金融風險管理、質量效率管理等制度體系，不斷完善依法行政和依法履職的制度管控功能，使制度融入管理、貼近業務，形成宜地宜行的制度文化，實現制度管人管事的局面，促進縣支行科學、規范、有序履行各項管理與服務職責。

（三）推進“服務型”支行建設

服務型政府建設對縣支行職能轉變提出了新要求，要適應當前縣域經濟金融發展需要，就必須加快服務型支行建設步伐，讓服務質量更優質、辦事效率更高效、服務項目更全面、操作程序更簡化、行政許可更透明，全力打造精深、精細、精良的服務形象，使縣支行的一切服務體現出便民、高效、優質、惠民的時代要求，有效發揮基層央行的社會服務功能。

（四）推進“創新型”支行建設

沒有創新就沒有出路。縣支行要想在縣域金融發展和“三農”經濟服務上有所建樹、彰顯央行社會價值，就必須樹立創新至上的發展理念，用創新思維引領發展方向，全面推進工作思路、工作方法和履職手段創新，使創新成為縣支行管理與服務提升的“酵母”，在創新中激發干部職工的創業干事活力，以創新增強基層央行的存在歸屬和履職效能，用創新提升縣支行的社會價值。

（五）推進“節約型”支行建設

十八屆三中全會對節約型社會建設作出了全面部署，作為縣域金融的管理者，縣支行需要改變不計成本的傳統履職觀念，將厲行節約貫穿于履職始終，注重各種資源的優化配置，堅持把降低行政成本和提高履職效能放在首位，積極倡導文明辦公、節儉辦事，著力培養干部職工的節約意識、勤儉思想和文明習性，采取“統籌工作、整合資源、依靠部門、借用外力、上下聯動”的新型履職方式，使縣支行回歸節儉、高效的履職軌道。

四、縣支行的建設思路：強本固基“系統化”

縣支行建設是一個系統工程，不僅需要高層的宏觀布局和制度設計，更需要基層的積極探索和大膽突破。加快縣支行建設，就是要在強本固基上下功夫，在系統建設上謀篇布局，在職能轉變上精準定位，找到縣支行建設的有效路徑。

（一）圍繞一條主線，找準縣支行職能定位

以人民銀行“三定方案”為依托，緊緊圍繞服務縣域經濟這條主線，自上而下，分類別、分層次對縣支行的職能職責與社會定位作出明確規定和指引，把寬泛的宏觀目標轉換成細化的微觀工作，使縣支行在傳導貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務等職責中找到工作著力點和履職重點，實現縣支行“有位、有為、有形”的改革發展目標。

（二）凈化二個通道，打造縣支行履職平臺

按照縣域金融發展新要求，有效凈化履職通道，著力暢通外道和打通內道。要自上而下理順各種關系，推動各級黨政以某種特定的形式明確縣支行在整個縣域經濟中的職責定位，消除定位不準、機制不暢、資源不多、信息不對稱等生存“軟肋”和發展“硬傷”，并按照一縣一策、有別有統的原則，對縣支行的機構、業務、資源和人力進行全面整合，加快完善上下級工作協作機制、考核機制、激勵機制，增強縣支行自我革新和造血功能。

（三）樹立三個思維，保障縣支行依法履職

按照法定職責要求，從服務縣域經濟發展的角度，牢固樹立法治思維、引領思維和廉政思維，使法治思維、引領思維和廉政思維貫穿于縣支行履職全過程，用法治思維促進縣支行依法決策、依法行政、依法管理；用引領思維促進縣支行在縣域經濟和金融發展中發揮更大的牽引帶動作用；用廉政思維凝聚員工奮發有為的精氣神，促進縣支行形成有效的正能量，切實保障縣支行職能作用的有效發揮。

（四）提升四種能力，塑造縣支行履職形象

縣支行作為縣域金融的管理者，要在服務地方經濟建設和推動地方發展上有所建樹，就必須煉好“內功”，不斷提升自身的管理能力、服務能力、創新能力和領導能力。要根據縣支行的履職特點，突出對外金融管理和社會民生服務，大力推進以領導力和創新力為主要內容的“能力工程”建設，不斷提升縣支行的履職水平，促使縣域金融更好地服務地方、助推經濟、惠及民生，全面增強縣支行的社會服務功能，充分體現行業屬性和縣域金融的本質要求。

（五）統籌五對關系，促進縣支行科學發展

作為中央銀行的神經末梢，縣支行要在落實金融宏觀調控政策、維護縣域金融穩定、組織提供基礎金融服務方面發揮重要作用，就必須統籌處理好各種關系，重點要統籌處理好宏觀與微觀、政策與執行、整體與局部、對外與對內、效率與質量的關系，以解決縣支行窗口指導失靈、政策執行不力、對外履職弱化、工作成效欠缺等系統性問題，找到縣支行的生存之道和發展路徑，促使縣支行在支持和服務縣域經濟建設中實現自身的科學發展。