“2+N”合作模式讓長江航運發展活力倍增

胡利民+殷黎

近日，交通運輸部長江航務管理局（簡稱長航局）、四川省交通運輸廳聯合宜賓市、瀘州市人民政府在宜賓市召開了“合力共建長江黃金水道工作座談會”，確立了“2+2”合作模式。至此，長航局已經與四川、重慶、湖北、安徽等長江干線省市建立了全新的“2+N”合作模式。

所謂“2+N”，就是由長航局和沿江省（直轄市）級交通運輸廳（委）牽頭，聯合該省（直轄市）境內N個沿江地市人民政府，按照“年初有計劃、年終有總結，社會有需求、各方有響應，合力推進、互利共贏”的工作方針，共同推動長江黃金水道建設和沿江經濟社會發展的一項全新的合作機制。

“長江航運是建設長江經濟帶的主力軍，我們必須把握主動權，打好主動仗。在長江航運管理現有體制下，只有不斷拓寬視野，創新工作機制，充分發揮國家、行業、地方三個積極性，才能更好地凝聚合力，為長江經濟帶建設提供強有力的航運保障。”作為該機制的主要倡導推動者，長航局局長唐冠軍如是說。

合力建設黃金水道機制亟待優化

2014年9月25日，國務院正式出臺了《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），這標志著建設長江經濟帶這一國家重大戰略開始進入實施階段，2014年成為長江經濟帶建設元年。

《指導意見》將提升長江黃金水道的功能和依托長江黃金水道建設綜合立體交通走廊放在了首要的位置，部署了增強干線航運能力、改善支流通航條件、優化港口功能布局、加強集疏運體系建設、擴大三峽樞紐通過能力、健全智能服務和安全保障系統、合理布局過江通道等7項重大任務。

這7大任務內容涉及干線與支流、水運與其他交通運輸方式、交通與水利、環保、漁政等其他行業，事涉中央與地方，地方與地方，部門與部門等諸多方面。事實上，多年來整個長江的行政及行業管理，直接涉及水利、交通、環保、旅游、地礦、農業、漁業、林業等多個部門，間接涉及部門則多達20多個。單從長江航運來講，航運行政及行業管理既有中央事權，如干線航運規劃、航道整治維護、水上安全管理等，也有地方事權，如支流航道治理、港口布局規劃等。這就客觀上造成了干線與支流的航運銜接存在一定程度上的脫節，港口重復建設、同質化競爭，長江寶貴的岸線資源利用率不高等現象。

一位長期從事航道建設管理的人士表示，長江干線航道整治項目的實施需要與國家多個部委進行反復論證，同時還要與地方政府及水利、環保、漁業等多個部門進行磋商獲得許可，耗費時日。“國家建設生態文明的總體要求無可非議，但是條塊分割、程序繁多，時間、資金成本耗費較大，國家投資的效率和效益必然受到影響。”他認為，必須形成一個跨越行政區劃和行業的高效率溝通協調機制，按照《指導意見》提出的發展目標，找到各方利益的最大“公約數”，統一和明確發展的重點，集聚合力，共同推進。

《指導意見》明確指出要建立區域互動合作機制。“發揮水利部長江水利委員會、交通運輸部長江航務管理局、農業部長江流域漁政監督管理辦公室以及環境保護部華東、華南、西南環境保護督查中心等機構作用，協同推進長江防洪、航運、發電、生態環境保護等工作。”這對于加快長江經濟帶建設無疑是個福音。

早在2005年，當時的交通部就與沿長江7省2市聯合召開了“合力建設黃金水道，促進長江經濟發展”高層座談會，建立了合力推進黃金水道建設領導小組及其會商機制，從部省一級的層面展開協作，就諸多涉及長江航道建設的重大問題達成共識，啟動實施了一批長江航運建設項目，成就了近10年來長江航運跨越式發展的輝煌業績。

但由于缺乏可靠的體制保障，在具體貫徹落實上級決策部署的實施和推進上，長航局和沿江地市級政府及其港航管理部門之間的銜接仍然不夠順暢，黃金水道建設中的體制性障礙在依然不同程度存在。“如何在把合力和高效率落實到每一項具體工作中，深化和優化微觀及局部層面的合作，我們一直在進行探索和實踐。近年來，我們跟安徽省交通運輸廳聯手，連同安徽沿江5個地市政府建立起‘2+5的‘皖江合作模式，效果很好。”唐冠軍表示。

“皖江合作模式”強勁助推安徽水運發展

2009年，長航局與安徽省交通運輸廳簽訂戰略合作協議。雙方本著“合力建設、相互支持、共同發展”的原則，定期召開會議協商推進皖江航運的各項措施。2012年初，長航局因應安徽省建立沿江產業承接轉移城市帶的需要，經過一年多的努力提高了安慶至蕪湖段維護水深，實現了3萬噸級海輪駛抵蕪湖、萬噸級輪船進出安慶的歷史性突破。同年12月17日，長航局、安徽省交通運輸廳與沿江5市人民政府達成合力推進長江安徽段航運發展共識，“2+5”的“皖江合作模式”正式確立。

此后，長航局積極作為，先后將裕溪口水道下段、太平府水道、裕溪口水道上段、安慶南水道（鵝毛洲右汊航道）、銅陵東港水道開通為公用設標航道。其中裕溪口水道上段的開通，打通了安徽省南北向水運大通道，使合裕線和蕪申運河等重要支流實現了跨越長江的互聯互通。目前，長江安徽段主航道中，蕪湖以下實現了枯水期9米和中洪水期10.5米的維護水深，蕪湖以上至安慶實現了6至8米的維護水深，加上開通一系列重要支汊航道實現“干支聯動”，安徽已經提前6年并超額完成了2020年長江安徽段主航道的維護水深規劃。2014年，蕪湖港一舉跨入了億噸大港行列

與此對應，安徽交通運輸廳和皖江5市加快了重點水運工程建設步伐，航運基礎設施大為改善，沿江產業布局進一步優化。池州在沿江布局了2個國家級、5個省級開發園區；蕪湖在2013年完成水運建設投資14.25億元，馬鞍山結合深水港口岸線、產業、區位等優勢，提出建設港口物流基地，打造江海聯運樞紐中心的發展戰略；銅陵提出了“港城一體化”的發展戰略，重點打造東、中、南部和江北四大港區，建設6大臨港產業園區和10大物流基地；安慶市政府積極支持港口水運物流企業發展，制定了優惠激勵政策，不斷優化服務環境，港口貨物吞吐量連年攀升。

對此，安徽省交通運輸廳廳長梅勁喜悅之情溢于言表，“據交通運輸部最新統計數據顯示，安徽已經躍居全國內河船舶運力第一大省，這得益于‘皖江合作模式。”

“2+N”合作模式聚合效應凸顯

“它集中了包括長江航運行業主管部門、沿江地方人民政府及其航運主管部門這些事關黃金水道建設的行政主體和資源，通過這種機制，我們有效聚合成為一個國家戰略執行落實層面的‘核心引擎。它使得各方的需求對接更精準，行政決策更高效，推進措施更務實。”唐冠軍表示。目前，在“皖江合作模式”的示范帶動下，“2+N”的合作模式已經得到沿江省市的廣泛認可。

從2009年以來，長航局陸續與沿江各省市交通運輸廳（委）以及地市級人民政府簽訂了戰略合作協議，明確雙方合作共建的總體原則和框架。“這只是一個框架式的協議，但是它起到了一個全方位合作‘基本法的作用，有了這個‘基本法打底，加上發展長江經濟帶國家戰略的催化，‘2+N的工作機制水到渠成。”唐冠軍說。

“2+N”各方將宏觀規劃、具體項目、長遠預期、近期目標綜合在一起分析研判，尋求各自需求的高度一致和融合。長航局從專業部門的角度給予技術性分析和指導，在行業規劃上與地方規劃積極對接。而地方政府和交通主管部門則在提出需求的同時，加大對長航局各項工作的支持力度，特別是發揮政府在跨部門綜合協調方面的優勢，為長江航運基本建設項目實施提供優良的環境。在此基礎上，各方還落實責任，統籌安排政策和資金，突出針對性和可操作性。“這些事情都在年初協調會議上談清楚，并且以會議紀要的形式固定下來，到年末會議各方當面進行總結回顧”唐冠軍表示，“能辦的事情馬上辦，暫時辦不到的共同創造條件逐步來辦，不求一步到位，只求永不止步，正所謂不積跬步無以致千里。”

會商協調的效果非常顯著。針對湖北提出的“645”目標（即安慶到武漢航道水深達到6米，武漢到宜昌達到4.5米），長航局正加緊開展前期研究工作，進行模型觀測論證；針對重慶提出的重慶至涪陵航道尺度升級、四川提出的宜賓至重慶航道提等升級等迫切需求，長航局正積極進行技術可行性分析研究等前期工作，爭取國家立項并納入“十三五”規劃。同時在智能航道應用、支流航道建設、安全監管和治安、消防、救助體系建設等方面加快步伐，充分適應流域地方經濟社會發展的需求。

各地則進一步豐富和提升各自的水運發展規劃，積極引導優化沿江產業布局，積極實施長江干線船型標準化，全面推進武漢中游航運中心、重慶上游航運中心和南京、宜賓、瀘州區域性樞紐港建設，改善港口能力結構。同時，地方政府還表示在規范航運市場，擴大投融資渠道，強化長江岸線和跨臨攔河建筑物管理，保護航道資源等方面給予充分的政策保障。

各方還明確表示合力推進建立上游水利樞紐聯合調度機制；共同理順長江航運管理體制；共同推動三峽樞紐水運新通道建設。

重慶市市長黃奇帆在獲悉長江重慶段水運發展“2+5”合作機制確立后作出批示：“此事辦得很好，持之以恒必有大的收獲。”

（作者單位：長江航務管理局）