農業轉移人口市民化的公共成本測算及分擔機制——以江西為例

■張仲芳 舒 成

實現農業轉移人口市民化是統籌城鄉發展，推進“以人為核心”的新型城鎮化的重要內容和路徑。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及《國家新型城鎮化規劃》（2014—2020年）均把“有序推進農業轉移人口市民化”作為重要任務。《2014年中央一號文件》提出：“加快推動農業轉移人口市民化。積極推進戶籍制度改革。”2015年中央政府工作報告則指出：“建立財政轉移支付與市民化掛鉤機制，合理分擔農民工市民化成本。”毫無疑問，實現農業轉移人口市民化，既要開展制度創新，逐步消除農業轉移人口市民化的制度障礙，更要加大相關投入，切實解決農業轉移人口市民化的現實資金難題。因此，有必要在科學測算農業轉移人口市民化所需公共成本規模的基礎上，合理設計和優化成本分擔機制，有效解決農業轉移人口市民化的資金問題。

一、文獻回顧

農業轉移人口市民化，就是農業轉移人口轉變為市民的過程，這一過程既包括由戶籍轉變帶來的城市人口增長這一量的轉變，也包括轉移人口在政治權利、勞動就業、社會保障、公共服務等方面享受市民待遇等質的轉變［1-5］。

測算農業轉移人口市民化的成本可以有不同口徑。部分學者從廣義角度探討農業轉移人口市民化的“社會成本”，既包括承接農業人口轉移所需的城市投入，也包括轉移人口自身負擔的成本［6-8］；一些學者則從相對狹義角度探討農業轉移人口市民化的“公共成本”，主要是承接農業人口轉移所需的城市投入［9-12］。

由于在研究中采用了諸如“社會成本”、“公共成本”、“公共支出成本”等不同概念和測算口徑，而且測算方法各異，因此對于農業轉移人口市民化所需成本，測算結果差異較大。如中國科學院報告稱，農民工變成市民，每人需要“公共支付成本”約為1.5萬元［13］；中國社會科學院發布的《城市藍皮書》指出，今后20年內中國將有4億～5億農民需要實現市民化，僅解決社會保障和公共服務，農民市民化的成本至少人均10萬元①；國務院發展研究中心對重慶、武漢、鄭州和嘉興四市的農業轉移人口市民化成本進行實地調研，結果顯示一個典型的農業轉移人口市民化（包括相應的撫養人口）所需的公共支出成本為8萬元左右②；建設部調研組認為每新增一個城市人口需要增加市政公用設施配套的費用，小城市為2萬元，中等城市為3萬元，大城市為6萬元，特大城市為10萬元 （不含運行和管理成本）③；馮俏彬以2011年不變價格計算，認為如果將現有15863萬已在城市居住的農業轉移人口市民化，各級財政為此需要新增支出18091.58億元，年人均11404.89元；丁萌萌等綜合計算2011年解決農民工戶籍需要當期支付的人均公共成本為4024.77元。

綜上所述，現有文獻對本文研究奠定了一定基礎，但是，對于農業轉移人口市民化所需成本，“社會成本”的提法過于寬泛，在測算過程中存在基礎設施投資在不同項目間重復計算、未考慮義務教育負擔率和低保人口占轉移人口比重、房產價格計算不科學、以大城市為主進行測算以及未考慮相關資金現值與終值之間的關系等問題。基于此，本文以江西省為例，從微觀角度測算農業轉移人口市民化的公共成本，探討促進農業轉移人口市民化的成本分擔機制。

二、江西農業轉移人口市民化的公共成本測算

本文將農業轉移人口市民化的公共成本界定為：農業轉移人口在轉變成為市民的過程中需發生或應該付出的公共投入，包括城鎮基礎設施建設成本、公共管理成本、社會保障成本、教育成本、保障性住房成本等。基于2013年和2014的有關數據，假定代表性轉移人口的年齡為35歲，工作到60歲退休（江西省35歲以上農民工所占比重為44.3%，農民工平均年齡34.8歲）④，測算一個代表性農業轉移人口實現市民化，為此新增的年均公共支出。

（一）基本模型設定

根據上文對農業轉移人口市民化的公共成本內涵界定，成本測算模型設定為：Cpublic=Cinf+Cgov+Css+Cedu+Cshos

其中，Cpublic為農業轉移人口市民化的公共成本，Cinf為農業轉移人口市民化的基礎設施建設成本，Cgov為農業轉移人口市民化的公共管理成本，Css為農業轉移人口市民化的社會保障成本，Cedu為農業轉移人口市民化的教育成本，Cshos為農業轉移人口市民化的保障性住房成本。

（二）農業轉移人口市民化公共成本測算

1.城鎮基礎設施建設成本（Cinf）

大量轉移人口轉化為城鎮居民后，對城鎮交通、通訊、教育、衛生、娛樂等公共基礎設施和資源的需求也隨之增加。根據《江西統計年鑒》相關數據，表1測算了農業轉移人口市民化每年需增加的城鎮基礎設施建設成本，估算結果為人均7470.47元。

2.城鎮公共管理成本（Cgov）

隨著城鎮居民的增加，城鎮公共基礎設施不斷擴大，由此造成的城鎮公共管理成本也將隨之增加。但城鎮公共管理成本難以計算，鑒于數據可得性，本文以江西公共財政預算支出項下的一般公共服務、公共安全、環境保護、城鄉社會事務支出作為公共管理成本的主體進行測算，表2測算了農業轉移人口市民化每年需增加的城鎮公共管理成本，估算結果為人均1850.34元。

3.社會保障成本（Css）

（1）社會養老保險成本。目前我國居民養老保險主要包括城鎮職工基本養老保險和城鄉居民社會養老保險，轉移人口市民化后主要以參加職工基本養老保險為主。本文主要測算轉移人口參加職工基本養老保險應繳納的個人賬戶養老金，以及其退休后可以領取的基本養老金，其差額就是應該由企業和財政負擔的社會養老保險金額。

表1搖農業轉移人口市民化的城鎮基礎設施建設成本

表2搖農業轉移人口市民化的城鎮公共管理成本

表3搖農業轉移人口市民化的養老金個人賬戶繳納搖搖搖（單位：元）

如果代表性轉移人口從2013年開始按照在崗職工上年度平均工資的8%繳納個人養老金，60歲退休，按目前人均壽命76歲計算，可領取養老金16年⑤。假定參保年份在崗職工平均工資年漲幅為10%，個人賬戶養老金記賬利率為3.5%，則計算得到個人賬戶養老金情況（見表3）。2038年該轉移人口60歲退休，其60～70歲時按月可領取的基本養老金按公式計算為2501.70元（300204.21/120）。假設轉移人口70～76歲間領取的社會統籌養老金同樣為2501.70元/月，則將轉移人口退休后領取的社會統籌養老金總額，即需要企業和政府負擔的轉移人口養老保險成本，按26年分攤，則社會養老保險年均支出成本折現為2509.40元。

（2）社會醫療保險成本。如果轉移人口2014年開始參加城鎮居民醫療保險，則城鄉居民醫療保險財政補助和個人繳費標準相同。根據財政部規定 “各級財政對新農合和居民醫保人均補助標準在2013年的基礎上提高40元，達到320元；農民和城鎮居民個人繳費標準在2013年的基礎上提高20元，全國平均個人繳費標準達到每人每年90元左右”⑥。因此，按照2014年的標準，轉移人口由參加“新農合”變為參加城鎮居民醫療保險，并不需要政府另外增加補助資金，即轉移人口社會醫療保險成本為0元。

（3）居民最低生活保障成本。考慮到目前城鄉人均最低生活保障支出差異較大，而且相對于城鎮居民低保比例，轉移人口享受低保的比例應相應提高，所以，本文計算轉移人口需要政府增加的人均最低生活保障成本公式為：

轉移人口低保支出=（城鎮人均最低生活保障支出-農村人均最低生活保障支出）×農村享受低保人口比例

2014年，江西省城鎮、農村人均最低生活保障支出分別為430元/月和220元/月，城鎮、農村享受最低生活保障人口比例分別為4.58%和6.36%，故轉移人口市民化后政府年人均最低生活保障成本增加=10.19元。

通過上述測算可知，轉移人口年均社會保障成本為社會養老保險成本、社會醫療保險成本、居民最低生活保障成本之和，即轉移人口的年人均社會保障成本將不低于2519.59元。

4.教育成本（Cedu）

我國目前在中小學階段實行九年義務教育，教育經費主要由國家負擔，具體投入可用生均教育費表示，城鄉中、小學的生均教育費有所差別。在大中城市，特別是轉移人口較多的城市由于教育資源有限，隨著入學兒童增加需要相應新建學校，這部分成本已經包含在城鎮基礎設施建設成本中，故新建校舍成本不再考慮。

2013年末江西省5～14歲和15～59歲的人口占比分別為13.91%和66.41%，二者之比為1∶4.77，這意味著每4.77個15～59歲的人要供養一個5～14歲的兒童讀小學或初中。考慮到農村生育率要高于城市，故農民工中5～14歲和15～59歲的人口之比要高于全省比例，假定為1∶4。因今年江西城鎮和農村初中、小學生均教育經費數據未進行，本文以2012年度江西義務教育階段城鄉生均教育經費差別，按年增5%估算，則轉移人口市民化后需要政府每年增加的人均義務教育成本為62.81元⑦。

5.保障性住房成本（Cshos）

如果轉移人口市民化后全部依靠政府為其提供住房，既不符合當前現實也超出地方政府負擔能力，故可行的辦法是政府統一組織建設保障性住房，然后低價出租或按照成本價出售給轉移人口。假定政府提供的 “廉租房”覆蓋30%的轉移人口，剩下70%的轉移人口需自行購買保障性住房。

根據2010—2013年江西房地產開發數據，可推算出商品住宅地面建造成本 （不含土地成本） 為1006.78元/平方米。2010—2013年江西城鎮人均居住建筑面積為39.7平方米。按此房屋地面建造成本和人均居住面積計算，政府需要負擔的轉移人口市民化人均住房總成本為1006.78×39.7×30%=11955.02元。假定政府建設保障性住房的資金全部由銀行貸款，貸款期限18年（據統計，目前我國商業銀行個人住房貸款平均貸款期限為18年左右，故假定政府和轉移人口的住房貸款期限均為18年）、利率為5年以上貸款基準利率6.55%、還款采用等額本息法，則政府承擔的轉移人口市民化年人均保障性住房成本為2080.85元（表4）。

表4搖農業轉移人口市民化的保障性住房建筑成本

（三）公共成本（Cpublic）測算結果

2014年度江西農業轉移人口市民化的靜態人均公共成本為13984.06元（見表5），其中：基礎設施成本是轉移人口市民化公共成本中最主要的成本，超過總成本的1/2；社會保障成本是轉移人口市民化公共成本的第二大成本，接近總成本的1/5。可見在農業轉移人口市民化的最初幾年，江西城鎮基礎設施需根據城鎮人口的增加相應地擴大，基礎設施建設及公共管理成本較高，但其后這方面的支出將大幅減少。

表5搖農業轉移人口市民化的公共成本測算結果

農業轉移人口市民化是一個動態的過程，根據《江西省城鎮體系規劃（2012—2030年）》，規劃確定省域城鎮人口及城鄉建設用地發展和控制目標為：到2015年全省城鎮人口為2450萬左右，到2020年全省城鎮人口為2900萬左右，到2030年全省城鎮人口為3500萬左右。按此規劃設定的城鎮人口增長和年均5%的物價指數上漲，可估算江西各階段前農業轉移人口市民化的動態公共成本（如表6）。

表6搖江西各階段農業轉移人口市民化的公共成本

三、優化農業轉移人口市民化的公共成本分擔機制

根據 《江西省城鎮體系規劃（2012—2030年）》和本文對各階段農業轉移人口市民化的公共成本測算，可以發現2015年至2020年是江西省農業轉移人口市民化公共成本的集中消化期。為此亟需按城鄉發展一體化的要求，按公共品受益范圍構建農業轉移人口市民化的公共成本分擔機制,按流入人口規模構建農業轉移人口市民化的財政轉移支付機制，優化農業轉移人口市民化保障機制，進而促進轉移人口市民化，推動我國新型城鎮化發展進程。

（一）按公共品受益范圍構建農業轉移人口市民化的公共成本分擔機制

根據公共品受益范圍理論，農業轉移人口市民化的公共成本應由不同級次政府承擔。《國家新型城鎮化規劃》明確提出，要按照事權與支出責任相適應的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫療、社會保障等公共服務方面的事權，以此建立健全城鎮基本公共服務支出分擔機制。具體地，應將具有全國公共品性質的義務教育成本和養老保險成本由中央財政承擔，將具有地方公共品性質的基礎設施建設和維護成本、公共管理成本、最低生活保障成本、保障性住房成本列為地方財政分擔。

根據農業轉移人口市民化的公共成本的公共品屬性、轉移人口流入情況以及目前基礎設施、公共管理、低保、住房支出中省級、地市級、縣市級、縣以下財政所占支出比重，可測算出2030年前江西省農業轉移人口市民化年均公共成本在各級政府間進行分擔情況（如表7）。

搖搖搖表7搖農業轉移人口市民化年均公共成本的政府間分擔搖搖（單位：億元）

（二）按流入人口規模構建農業轉移人口市民化的財政轉移支付機制

農業轉移人口市民化將使人口流入地的公共成本增加，特別是流入人口相對集中的地級市和縣級城區。因此，應根據不同類型城市流入人口規模，進一步優化與轉移人口市民化掛鉤的轉移支付機制，加大資金投入，以常住人口而不是戶籍人口作為財政分成和轉移支付的依據，對吸納農業轉移人口較多城鎮的公共成本進行優化分擔，增強農業轉移人口流入地的吸納農業轉移人口能力。

根據 《2014年江西農村勞動力轉移就業和農民工監測報告》數據顯示：外出農民工就業地點中，在直轄市從業的占4.2%，在省會城市從業的占12.4%，在地級市從業的占44.4%，在縣市城區從業的占30.3%，在建制鎮從業的占7.5%。據此分別測算2015—2020年、2020—2030年江西省農業轉移人口市民化的公共成本按流入地域分擔情況（如表8）。

搖搖表8搖農業轉移人口市民化成本流入地域分擔搖（單位：億元）

（三）優化農業轉移人口市民化保障機制

十八屆三中全會《決定》指出：“健全城鄉發展一體化體制機制。”“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”然而，部分現行政策仍然未形成城鄉發展一體化的有效推動力。如國家家電下鄉、農村社會保險等轉移支付政策對農業戶口的傾斜等，集體經濟較好的村還能享受生活補助、養老保險、醫療費報銷等一系列村級待遇，難以有效激勵農業轉移人口市民化意愿。同時，由于農業轉移人口的居民養老保險、居民醫療保險、就業保障制度等一系列制度不足，不利于縣城農業轉移人口市民化的發展。另外，農業轉移人口轉入區域仍存在污水處理設施與居住規模（人口規模）不匹配，道路與城市公共交通銜接較差，水、電、天然氣、有線電視、電話、寬帶網絡等生活設施保障水平低，教育、醫療衛生、文化體育、商業服務、金融郵電、社區服務、行政管理等服務設施不能充分的滿足居住需求等問題。

此外，應按城鄉發展一體化新要求，全面梳理現行政策，形成激勵農業轉移人口市民化意愿、促進社會保障體系完善、激勵基層城鎮化基礎設施建設、滿足地方經濟發展需要的一系列農業轉移人口市民化保障機制。

注釋：

①參見中國社科院城市藍皮書：《中國城市發展報告（2012）》，社會科學文獻出版社2012年版。

②國務院發展研究中心“促進城鄉統籌發展，加快農民工市民化進程的研究”課題組：《農民工市民化的成本測算——對重慶、武漢、鄭州和嘉興四市的調查分析》，《國務院發展研究中心信息網》2011年3月2日。

③建設部調研組：《農民工進城對城市建設提出的新要求》，轉載自《中國農民工調研報告》，中國言實出版社2006年版。

④江西人力資源和社會保障廳、國家統計局江西調查總隊：《2013年江西農村勞動力轉移就業和農民工監測報告》，2014年3月。

⑤《江西省人口發展“十二五”規劃》（贛府發〔2012〕24號）。

⑥ 《關于提高2014年新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險籌資標準的通知》（財社［2014］14號）。

⑦江西2012年度生均教育經費為：普通初中5740.81元、普通小學4263.61元；農村初中5587.19元、農村小學4190.35元。（參見中國教育經費統計年鑒編輯委員會：《中國教育經費統計年鑒2012》，中國統計出版社2012年版）。

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