街道社區改革需實現“兩個對接”

文 巫永平

作者系北京市政協委員、清華大學公共管理學院教授

街道是我國政權在城市的最基層組織，社區是城市居民基層自治組織，是構成城市的基本單元。但在不同歷史時期，街道和社區及其前身居委會承擔的功能和發揮作用的方式有所不同，也隨著形勢的變化而不斷變化和不斷調整。北京市重視城市管理工作改革，先后召開了五次城市管理工作會議，不斷進行街道社區管理體制機制改革和創新，取得了顯著成績。盡管如此，由于經濟社會的快速發展和國家治理要求的不斷變化，街道和社區管理體制不能很好適應新形勢的情況變得日益突出。在這樣的背景下，北京市進行深化街道社區管理體制改革十分及時和必要。

街道社區必須是我國現代治理體系的一部分

進行街道社區管理體制改革，必須準確把握街道社區的定位。只有放在現在和今后一段時間中國政治經濟社會發展的大背景下，街道社區應該扮演什么角色和發揮什么作用的問題才能真正看清楚，街道社區的功能定位才能正確得以確定。這個大背景就是中共十八大以來在十八大、十八屆三中、四中全會精神指導下我國在以下領域進行的各種改革和建設，包括：

實現國家治理能力和治理體系的現代化；依法治國，建設社會主義法治國家；建設社會主義市場經濟，讓市場在資源配置中發揮決定性作用和更好發揮政府作用。政府職能轉變、依法行政、行政體制改革和簡政放權；促進社會發展，促進社區自治，讓社會組織在公共服務方面發揮更大作用。

同時，社會發展趨勢和客觀要求是，老百姓對政府提供公共服務和公共產品的要求不斷提高，參與公共事務的愿望不斷增強，居民自治組織的作用越來越大。

街道干部走入社區

門頭溝區東辛房街道辦事處為民服務大廳

現在的街道社區制度及其功能是政府主導一切和以經濟建設為中心時代的產物，是為了適應那個時代的任務和要求而設立的。雖然隨著時代的變化，這一制度和功能也發生了變化，但根本上它是一個屬于前一發展階段的制度。十八大以后，我國已進入一個全面構建現代治理體系的時代，國家政治、經濟和社會發展進入一個嶄新階段。作為國家治理體系的一部分，新時期對街道社區制度和功能的要求是街道社區必須能夠適應國家治理現代化的要求。新要求的背景是構建一個能夠適應國家經濟社會發展的治理體系。經過三十多年的發展，我國已進入這么一個時代，在經濟領域，政府的職能從直接配置資源轉變到為市場運行構建良好的市場環境，加強對市場的監管，退出資源分配，從“政府主導、市場配合”到“政府引導，市場主導”。在社會領域，培育社會自治組織，讓社會組織在社會自治、提供公共服務方面發揮更大作用，實現從“政府主導、社會參與”到“政府引導、社會主導”的轉變。為了適應這個變化，政府本身要進行改革。政府改革的關鍵是進行權力分類和調整，實現依法治國，依法行政，把屬于市場的權力歸還給市場，屬于社會的權力歸還給社會，屬于政府應該有的權力要切實強化，為經濟社會發展構建一個良好環境。

在這樣的背景下，街道和社區的定位是什么，應該發揮什么樣的作用？街道社區應該定位為國家現代治理體系的一部分，服務于黨和國家在2021 年全面建成小康社會和在本世紀中葉全面實現社會主義現代化的“兩個一百年”奮斗目標。街道社區管理體制改革建議的實現，在很大程度上取決于實現上下兩個對接，即往上，與行政制度改革、政府職能轉變和簡政放權改革對接；往下，與社會和社會組織對接。

街道社區改革必須與行政制度改革、政府職能轉變和簡政放權的改革對接

街道社區的功能和定位是由我國的行政制度和政府職能決定的。現在街道承擔的十大類任務中，發展經濟等任務就是改革開放以來以經濟建設為中心的產物。要把這個任務從街道剝離出來，就必須與政府職能轉變和簡政放權改革對接，才能在街道層面真正剝離經濟發展的任務。同樣，現在街道承擔諸多本不屬于街道應該承擔的職能，如信訪訴求、證明出具、評比創建工作以及大量臨時性任務等不屬于公共服務范疇的任務，占用了街道大量的時間和精力。要把街道從這些任務中解放出來，并解決普遍存在的政府部門管事、街道辦事處干活，和政府部門收費、街道辦事處管理的現象，都有賴于行政制度改革和政府職能轉變。尤其是明確街道與區縣政府職能部門的關系。如何真正落實街道社區承擔公共服務和社會管理，為經濟發展、社會平安和人民安居樂業等營造良好環境的職能，把不屬于街道社區的其他職能真正剝離出來，是街道社區改革最為關鍵也是最為困難之處。這需要理順條塊關系，樹立“權責一致、依法治理”的理念，明確政府各職能部門、街道辦事處、社區的職責范圍和管理權限，將街道社區納入法制化治理軌道。這些原則的實現，有賴于實施細則的制定和出臺，尤其要與行政體制改革、政府職能轉變和簡政放權改革接軌。沒有上級政府有效的行政體制改革、政府職能確實轉變、簡政放權的真正實現，上述街道社區的改革原則就難以實現。

街道社區改革必須進一步與社會和社會組織對接。

三十多年的經濟社會發展，使得我國城市社會越來越發達，社會組織不斷涌現，社會活力越來越大，居民自治組織在承擔公共服務和提供公共產品方面發揮著越來越大的作用。同時，居民的權利意識、公共意識也在不斷增強。街道社區現在的管理體制和功能定位，不能很好適應這種新形勢，也不能很好滿足居民的新要求。結果是街道包攬了一些本應該由居民自治組織和社會組織承擔的職能，導致街道作用錯位。要改變這一點，就要求街道社區更加信任居民自治組織和社會組織，更好動員這些組織的力量和資源，更好發揮他們的作用。街道社區要更加信任這些組織，也要獲得這些組織更多的信任。街道社區只有更好地扎根于社會和社區，才能增加相互信任。

街道社區只有更好地扎根于社會和社區，才能增加相互信任

社區作為居民自治組織，只有扎根于社區，充分依靠社區居民和各類居民組織，才能夠有效發揮作用。要更好發揮社區的自治作用，構建居民、社會組織和社區組織三位一體的多元化自理格局。重點發展基層民主自治體系，建立健全民主協商機制，利用多種方式調動居民參與社區事務的積極性，促進居民在關于社區公共事務和公共利益決策上的自我管理、自我服務、自我教育和自我監督。加強矛盾化解機制下沉，盡量將各類矛盾和糾紛在合法的前提下于社區層面解決。進一步支持引導社會組織發展，在保持穩定數量增長的基礎上，善于利用財政資源，促進分擔政府公共服務職能的社會組織發展。在社會組織發展領域，探索建設負面清單制度，給予社會組織更大的發展空間。明晰社區組織的職權范圍，明確公共服務職能，明確其在公民自治與社會組織之外承擔公共服務兜底者的角色。

街道社區管理體制改革的目標，應該是實現對權力和責任進行歸類，真正做到不屬于街道社區的職責堅決從街道社區剝離，屬于街道社區的職責要大大強化。而做到這一點的關鍵，是要做到上述上下兩個對接。