落實(shí)“四個全面”戰(zhàn)略布局建設(shè)國際一流的和諧宜居之都

文 歐陽彤

“四個全面”戰(zhàn)略布局是以習(xí)近平為總書記的黨中央著眼中華民族偉大復(fù)興歷史重任，科學(xué)分析把握國際國內(nèi)形勢變化，圍繞破解制約發(fā)展的深層次關(guān)鍵性問題、實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、把中國特色社會主義偉大事業(yè)繼續(xù)推向前進(jìn)做出的重大抉擇。對于北京市來說，落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位，全面融入、深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，建設(shè)國際一流的和諧宜居之都，是貫徹落實(shí)“四個全面”戰(zhàn)略布局最核心、最具體、最緊迫、最重大的任務(wù)。

一、研判把握形勢發(fā)展態(tài)勢和特點(diǎn)，在貫徹落實(shí)中央決策部署上形成高度統(tǒng)一的思想認(rèn)識、行動自覺。習(xí)近平總書記視察北京工作重要講話和《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（簡稱《綱要》），使首都發(fā)展的方向、目標(biāo)、路徑和要求倍加清晰，立足國家戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)更高水平科學(xué)發(fā)展的緊迫性從來沒有像現(xiàn)在這么強(qiáng)烈。我們面臨這樣一種形勢，任務(wù)明確而萬分艱巨，問題清楚而極為復(fù)雜，全面總攻決心已下而戰(zhàn)術(shù)層面籌劃的時間非常短促。總書記說，北京各方面工作具有代表性、指向性，一定要有擔(dān)當(dāng)精神、勇于開拓，把北京的事情辦好，努力為全國起到表率作用。著眼首都定位、履行首都職責(zé)、發(fā)揮首都作用——中央在看著我們，過上舒心舒暢的美好生活——首都人民在期待著我們。面對“城市病”這只攔路虎，只有激發(fā)出破釜沉舟、置之死地而后生的勇氣，攻堅克難才不是一句空話。當(dāng)前，把中央決策部署落到實(shí)處，一應(yīng)在形勢把握上加快共識形成。面對疏解非首都功能等重大利益調(diào)整，心不齊、神不定，則力必散；二應(yīng)把科學(xué)決策擺在更加突出的位置。回旋余地越小，出手越需穩(wěn)準(zhǔn)狠。決策前集思廣益、力謀善策，決斷后以雷霆之勢、堅韌之行付諸實(shí)施，應(yīng)該納入穩(wěn)中求進(jìn)總策略，并且作為至關(guān)緊要的一條。

二、將貫徹落實(shí)“四個全面”戰(zhàn)略布局與實(shí)施《綱要》一致起來，為執(zhí)行中央既定方針確立科學(xué)的思想指導(dǎo)體系和工作方法支撐。習(xí)近平總書記講的很清楚，北京是政治中心，政治中心就要同黨中央在思想上、政治上、行動上保持高度一致，并且要體現(xiàn)在工作各方面。在首都，貫徹落實(shí)“四個全面”戰(zhàn)略布局與建設(shè)國際一流的和諧宜居之都是高度契合的整體。前者是總布局、大方略，后者是具體目標(biāo)和任務(wù)。按照“四個全面”戰(zhàn)略布局謀劃和推動發(fā)展，應(yīng)成為統(tǒng)一的思維定式、行動模式。針對解決前進(jìn)道路上的難題，市委書記郭金龍同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)不能沿用舊觀念、老套路，這切中要害。“破”與“立”緊密關(guān)聯(lián)，“四個全面”戰(zhàn)略布局的思想方法站住腳，老的那一套就沒了市場。各層面、各領(lǐng)域規(guī)劃推動發(fā)展，都應(yīng)明確“全面建成小康社會”的具體目標(biāo)，“全面深化改革”面對的體制機(jī)制障礙和破解之策，“全面推進(jìn)依法治國”在發(fā)揮法治引領(lǐng)、保障作用上要解決的問題和相應(yīng)舉措。而“全面從嚴(yán)治黨”，同樣要結(jié)合實(shí)際找癥結(jié)、定措施。配以巡視制度，重點(diǎn)從上述四個方面開展督查，不間斷推進(jìn)整改。這就形成了一個一致、一個銜接、一個合力的工作格局，即落實(shí)“四個全面”戰(zhàn)略布局上下步調(diào)一致、《綱要》的執(zhí)行與落實(shí)橫向無縫銜接，最終落到匯集推動首都改革發(fā)展的強(qiáng)大合力上。

疏解非首都功能，相對于存量調(diào)整，更重要的是把控增量

三、廓清對非首都功能的認(rèn)識，以新的觀念和更高境界落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位。習(xí)近平總書記說，搞產(chǎn)業(yè)，北京要做菜心，不要做白菜幫子。在實(shí)踐上，解答什么是非首都功能是個關(guān)鍵，關(guān)系到產(chǎn)業(yè)、人口、資源、環(huán)境、交通等眾多領(lǐng)域一系列目標(biāo)、措施的規(guī)劃和安排，牽一發(fā)動全身。而做什么樣的回答，本質(zhì)上反映著看待發(fā)展是不是真的跳出了舊觀念、老套路。政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的定位已經(jīng)明確，但應(yīng)引起注意的是不能籠統(tǒng)地將“四個中心”作為界定首都發(fā)展什么、不發(fā)展什么的標(biāo)準(zhǔn)。

是不是屬于文化、科技范疇的就可以拿來，帶有國際性的活動就可以在北京辦？當(dāng)然不是。但如果是高精尖的呢？這里邊有兩個問題必須考慮：第一，就算是高精尖，全球范圍內(nèi)的企業(yè)、技術(shù)、項(xiàng)目、活動有多少？如果是就去爭，那么同以往的發(fā)展思路沒有本質(zhì)區(qū)別，只不過得到的更精品化一些，城市空間局促、資源環(huán)境壓力不會從根本上緩解。第二，再高精尖的東西，也離不開人。企業(yè)、技術(shù)、項(xiàng)目、活動落地了，高端人才來了，必然帶動為之提供生活服務(wù)的產(chǎn)業(yè)人口聚集。這種正相關(guān)關(guān)系決定了沿老路去發(fā)展高精尖，“城市病”還是難以根除。

思路上有兩處應(yīng)明確。第一，發(fā)展高精尖沒錯，但要的是高精尖中的高精尖，眼光需更具前瞻性、戰(zhàn)略性，選擇不是百里挑一而要萬般挑剔，決策突出和強(qiáng)調(diào)穩(wěn)健。下一步，為高精尖確立標(biāo)準(zhǔn)，在項(xiàng)目發(fā)展和準(zhǔn)入上制定“白名單”，應(yīng)成為當(dāng)務(wù)之急。第二，相對于存量調(diào)整，更重要的是把控增量。每新起一棟樓會帶來多少產(chǎn)業(yè)和人口擴(kuò)張，必須精打細(xì)算。由功能疏解騰出的空間被一擁而上的高精尖以及連帶的生活服務(wù)性產(chǎn)業(yè)和人口填滿，甚至出現(xiàn)入不敷出的情況，這不是沒有可能，應(yīng)高度警惕。

最根本的還在于對首都功能是與非的把握，關(guān)鍵是理清與首都城市戰(zhàn)略定位的關(guān)系。應(yīng)該確立這樣一種認(rèn)識， “四個中心”不處于同一位置，政治中心居首要，其他“三個中心”與之相輔相成；發(fā)展高精尖與落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位是辯證而非等號關(guān)系，“三個中心”范疇內(nèi)有關(guān)產(chǎn)業(yè)、活動和人口聚集同樣會帶來資源環(huán)境交通負(fù)荷；高精尖總體規(guī)模一旦跨越特定尺度，必影響政治中心的發(fā)展空間，性質(zhì)也將發(fā)生變化，到時候就不能再簡單地說哪個項(xiàng)目屬于首都功能、哪個又不屬于。

只有從實(shí)際出發(fā)，在關(guān)鍵處做大刀闊斧的調(diào)整，“一張藍(lán)圖”的作用才能做實(shí)

四、解放思想、實(shí)事求是，以改革的思維、手段、膽魄和意志科學(xué)規(guī)劃、務(wù)實(shí)推進(jìn)未來的發(fā)展。今年，對于首都的城市建設(shè)、管理和發(fā)展至為關(guān)鍵。有關(guān)國家戰(zhàn)略要切實(shí)落到一系列規(guī)劃修訂編制當(dāng)中，不僅工作開展集中，更重要的是發(fā)展理念、思路、結(jié)構(gòu)、布局、舉措需實(shí)現(xiàn)符合中央精神的突破。習(xí)近平總書記多次告誡“功成不必在我”、“一張藍(lán)圖抓到底”、“切實(shí)抓好打基礎(chǔ)利長遠(yuǎn)的工作”，辯證地強(qiáng)調(diào)了科學(xué)編制規(guī)劃、認(rèn)真實(shí)施規(guī)劃的重要性。貫徹落實(shí)這個要求，功能布局是個關(guān)鍵點(diǎn)。所有城市功能都要有特定的空間做支撐，功能布局問題的實(shí)質(zhì)是在城市長期快速發(fā)展中沒有把空間作為一項(xiàng)高度稀缺的資源，完全徹底地做到科學(xué)配置。其中，既有兩軸、兩帶、多中心大格局下，產(chǎn)業(yè)細(xì)分后的重復(fù)設(shè)置問題，也有哪些城市功能在同一空間維度相得益彰、哪些又需要相對分離引出的功能布局疊加問題。

功能布局調(diào)整牽涉方方面面利益，唯全面深化改革才能應(yīng)對。第一，將規(guī)劃的制定與實(shí)施區(qū)分開，把握好力度和節(jié)奏。改變不合理功能布局，規(guī)劃上修修補(bǔ)補(bǔ)只能起到“喘口氣”的功效。只有從實(shí)際出發(fā)，在關(guān)鍵之處做大刀闊斧的調(diào)整，“一張藍(lán)圖”的作用才能做實(shí)。實(shí)施規(guī)劃，則需步步為營、久久為功。第二，把空間作為戰(zhàn)略資源，與水等重要生存發(fā)展條件一道作為調(diào)控經(jīng)濟(jì)規(guī)模、速度的硬指標(biāo)。空間安排與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃必須緊密銜接，綜合人口數(shù)量密度、環(huán)境交通承載壓力等，合理規(guī)劃用于支撐城市財力的空間，設(shè)置好利用標(biāo)準(zhǔn)和使用上限。第三，按照首都城市戰(zhàn)略定位，深度推進(jìn)空間結(jié)構(gòu)化、同一空間功能減量化。在城市中心區(qū)，剝離非必要的功能，為首都履行國家職能讓渡空間。同時，高度重視其他地區(qū)的功能設(shè)置，防止由功能疊加導(dǎo)致資源過度聚集的老問題出現(xiàn)在新城建設(shè)上。從現(xiàn)實(shí)情況看，東部是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，產(chǎn)業(yè)、人口聚集效應(yīng)持續(xù)走強(qiáng)，長安街沿線這條城市主動脈向東方向的堵塞已有加劇趨勢。南部地處廣闊平原，不是城市的經(jīng)濟(jì)中心，相對東部有著更大的人與自然相協(xié)調(diào)的環(huán)境塑造潛力。由于功能聚集度相對低，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)回旋余地大，向內(nèi)便于與中央往來，向外可獲得新機(jī)場的支持。據(jù)此，從城市中心區(qū)向外疏解功能，向南也是一個戰(zhàn)略方向。而要平衡城市東西、南北兩軸，必須對北京城市總體規(guī)劃做出相應(yīng)調(diào)整。第四，推動行政區(qū)劃與功能布局相協(xié)調(diào)，為構(gòu)建合理有序的發(fā)展格局提供重要制度支撐。按照城市功能布局，在各行政區(qū)建立主副分明的新的職能構(gòu)架。處于城市中心區(qū)的，首要職能是為黨政軍首腦機(jī)關(guān)開展工作、舉行活動，以及保護(hù)歷史名城與文化提供支持；處于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的，首要職能是保護(hù)青山綠水，為城市建立起可靠穩(wěn)定的環(huán)境屏障。上述地區(qū)的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、規(guī)模，不能與首要職能履行相沖突。將經(jīng)濟(jì)重心集中于東部發(fā)展帶上，由相關(guān)行政區(qū)擔(dān)負(fù)起城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要任務(wù)。此外，局部行政區(qū)劃設(shè)置如不符合城市功能布局，積極穩(wěn)步做出調(diào)整。第五，將落實(shí)規(guī)劃作為另一項(xiàng)重要工作，在完善體制機(jī)制上狠下工夫。規(guī)劃實(shí)施比規(guī)劃制定難度更大，也更關(guān)鍵。圍繞北京城市總體規(guī)劃修編協(xié)商議政過程中，很多政協(xié)委員對此給予了極大關(guān)注。在這方面，由于一些部門和地區(qū)對傳統(tǒng)發(fā)展路徑還有不小的依賴，“城市病”治理又刻不容緩，使得規(guī)劃實(shí)施的質(zhì)量效率舉足輕重。應(yīng)強(qiáng)化對產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)和布局的市級管理，通過權(quán)力集中實(shí)行史上最嚴(yán)管控。同時，大力推進(jìn)城市管理和公共服務(wù)重心下移。需配套推進(jìn)財稅體制改革，按照新的功能布局、責(zé)任劃分，重點(diǎn)理順市區(qū)兩級財政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)事與財、權(quán)與責(zé)相統(tǒng)一，保證各地方首要職能落實(shí)。還應(yīng)完善紀(jì)檢督查考核體系，修補(bǔ)規(guī)劃執(zhí)行的制度漏洞，嚴(yán)格執(zhí)行懲戒措施。

五、提高依法治理城市的能力，力促改革發(fā)展穩(wěn)定相協(xié)調(diào)。法律法規(guī)必定隨著實(shí)踐不斷完善。當(dāng)改革推進(jìn)的緊迫性與法律法規(guī)修訂補(bǔ)充的滯后性出現(xiàn)交叉點(diǎn)怎么辦？這是落實(shí)全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國決策部署，必須重視的一個具體問題。習(xí)近平總書記指出，要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性；要完善立法工作機(jī)制和程序，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。學(xué)習(xí)領(lǐng)會這一論述，工作中可采取兩個方法來解決遇到的問題。第一，在立法上更加重視和強(qiáng)調(diào)求真務(wù)實(shí)、與時俱進(jìn)。從機(jī)制、方法入手，增強(qiáng)立法與改革發(fā)展實(shí)際需求的對接，提高工作質(zhì)量和效率。第二，在決策上更加重視和強(qiáng)調(diào)程序合法。法律法規(guī)的研制和修改要有一個過程，并不是所有改革的實(shí)行都有這個時間。在這種情況下，于決策之前和決策實(shí)施之中充分征求、合理吸納各方意見，就顯得十分重要。我國社會主義民主政治是法定制度安排，歷經(jīng)民主程序是決策贏得社會廣泛理解、尊重和支持的必要條件。未來改革發(fā)展涉及的利益深度調(diào)整不會少，這條路徑需善加利用。在協(xié)商民主領(lǐng)域，按照黨的十八屆三中全會部署，市委確立了黨委和政府、政協(xié)制定并組織實(shí)施協(xié)商年度工作計劃的制度，并下發(fā)了文件。今年，緊緊圍繞重大決策需要，將北京城市總體規(guī)劃修訂、“十三五”規(guī)劃編制等議題交予市政協(xié)組織開展協(xié)商。此外，市政協(xié)參與立法協(xié)商也實(shí)現(xiàn)了制度化、規(guī)范化、程序化。這些都加強(qiáng)了政協(xié)協(xié)商與全市中心工作的對接，高度契合了首都改革發(fā)展的時代特征和現(xiàn)實(shí)需要。應(yīng)堅持既定思路和做法，積極有序推進(jìn)首都社會主義民主政治建設(shè)，在正在進(jìn)行和即將到來的重要規(guī)劃編制、完善、實(shí)施中發(fā)揮作用，為廣集發(fā)展智慧、深聚改革共識提供更加完備、可靠的制度保障。