變堵為疏，創新管理非正規學前教育機構

文 葛劍平

作者系全國政協常委、民盟中央副主席、北京市政協副主席、北京師范大學副校長

學前教育作為一個人終身學習的起點和源頭，是一個國家國民教育體系的重要組成部分。隨著我國城鎮化進程的不斷加快，城市流動人口急劇增加，逐漸呈現出舉家隨遷的特點。規模龐大的隨遷子女學前教育問題，給北京、上海、廣州等大中城市帶來嚴峻的挑戰。隨著學前教育需求的本地適齡兒童不斷增加，供求關系的矛盾也日益突出。在流入地學前教育資源有限的情況下，針對流動兒童群體興建的“自辦園”異軍突起、迅猛增長。其中，一些未經注冊備案就開辦的“自辦園”，各自為營、辦園質量參差不齊，亟待規范發展。

當前，北京、上海等大城市正處于本市適齡兒童增長和隨遷子女大量聚集的“雙峰疊加”階段。要在短時間內依靠政府力量辦園來緩解需求矛盾還有較大的困難，存在著房舍、設施、師資等諸多辦園必需條件的制約。絕大多數處于城鄉結合部外來人口聚居區的“自辦園”， 在相當程度上滿足了當地低收入人群特別是進城務工子女的學前教育需求，在解決“入園難、入園貴”的問題上發揮出積極的作用，緩解了政府的財政壓力和教育壓力。盡管受外來務工人員的青睞，但很多“自辦園”處于“合理不合法”的尷尬境地。其生存及發展也亟須社會各界及教育行政部門的關注和重視。

據不完全調查統計，目前北京市約有2000 余所未登記注冊的學前教育機構，遠超出正規園數量。這些“自辦園”大都是由個人自籌資金、自尋場地、自招教師、自主管理，以小型家托和打工子弟幼兒園為主。

盡管屬于非法辦園，但辦園水平也參差不齊。據調查，其中近30%的園所雖然沒有取得辦園許可證，但辦學水平通常接近正規園，也不乏存在歷史較長、口碑較好，甚至實現了連鎖經營的園所。訪談中，85%的機構舉辦者有正規化辦園的意愿，但也表示面臨“門檻過高”、“手續繁瑣”、“審批周期長”等主要瓶頸與困難。

門檻過高。政府部門根據《中華人民共和國民辦教育促進法》《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》《幼兒園管理條例》和《北京市學前教育條例》《北京市幼兒園、托兒所辦園、所條件標準》以及《消防監督檢查決定》等規定審批辦園。以接納180 名幼兒為例，幼兒園用地面積定額為2340 平方米。因占地面積和規模等硬件教學指標達不到標準，長期以來，大部分“自辦園”只能從工商部門辦理營業執照，而未得到教育主管部門的認可，被列入非法之列。現行的《北京市舉辦小規模幼兒園暫行規定》要求舉辦小規模幼兒園的個人須具有北京市戶籍，在北京市有固定居所。這也使得很多民間興辦的“袖珍幼兒園”處于身份尷尬的境地。

手續繁瑣。調查顯示，大多數“自辦園”只需在當地村委會或居委會進行登記備案，無需審批，就可以自行招生。而開辦正規幼兒園要經過教委、民政局、衛生局、消防局、稅務局、發改委等諸多政府職能部門的層層審批，手續繁瑣、審批周期長。

黨的十八大提出，“要努力辦好人民滿意的教育，辦好學前教育”。其關鍵是強化政府責任，改進制度設計。鑒于當前大量“自辦園”在現階段起到了補充學前教育資源的不足，滿足或緩解部分進城務工人員子女的入托需求，政府部門應突破觀念和制度障礙，充分認識到“自辦園”存在的合理性和必要性，為其留出制度化發展的空間。

學前教育政策應變堵為疏

建議變堵為疏，研究制定有利于“自辦園”健康發展的扶植政策。從實際出發思考教育問題，積極探索新的學前教育發展思路。政府部門要充分認識到非正規學前教育為流動兒童等弱勢群體提供多種形式的補償教育，突破了傳統單一化發展正規幼兒園的教育思路，擴大了受益范圍，具有極強的社會公益性。應真正地把非正規學前教育放在與正規學前教育同等重要的地位。在辦學條件和辦學水平上給予“自辦園”必要的政策扶持，調動民間辦教育的積極性，在物力、人力、財力等方面給予一定的幫助，切實提升非正規學前教育的服務和教育質量。

分類管理，完善學前教育管理制度。身份正名是對一個民間非正規學前教育組織辦學資格予以規范的過程。政府部門不僅要對轄區內的“自辦園”在兒童營養、安全、衛生、場地、基本設施、收費狀況等方面進行評估，還要本著分類管理原則，強化分類指導和分層服務。可根據實際狀況，適當考慮降低審批標準，制定適宜打工子弟幼兒園的行業標準，增加非正規學前教育組織合法辦園的可能性。

依照教育主體多元化的原則，鼓勵社會力量參與辦園。根據“自辦園”接收兒童人數給予直接的經費補貼，或者采取以獎代撥的方式獎勵優秀的民辦幼兒機構，減輕其辦園壓力、規范和引導其辦學行為。

加強立法，建立健全學前教育制度。在學前教育改革方面，彌補學前教育法制缺陷。國家應盡快制定出臺《學前教育法》，進一步明確學前教育的法律地位、政府職責、管理體制，促進學前教育健康發展，逐步實現學前教育的公平性。特別是要進行城鄉統籌的學前教育制度設計，積極探索基層社區對學前教育的管理職能，使各種社會力量的辦園條件與辦學行為得到法律性規范和有效性保障。