瀾滄江-湄公河流域水資源開發多主體合作機制研究

胡興球,劉曉嫻,劉宗瑞

(1.河海大學商學院,江蘇 南京 211100;2.河海大學國際河流研究中心,江蘇 南京 211100)

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瀾滄江-湄公河流域水資源開發多主體合作機制研究

胡興球1,2,劉曉嫻1,2,劉宗瑞1,2

(1.河海大學商學院,江蘇 南京 211100;2.河海大學國際河流研究中心,江蘇 南京 211100)

分析瀾滄江-湄公河流域內社會經濟現狀及現有的水資源合作開發基礎,借鑒國際上水資源開發的成功合作經驗,提出瀾滄江-湄公河流域水資源開發多主體合作機制框架,構建涵蓋國家、地方、社會和市場4個層面的多主體合作,以期為推進湄公河流域水資源開發合作提供一條新路徑。

瀾滄江-湄公河流域;水資源開發;多主體合作;合作機制

近年來我國大力開發瀾滄江水資源,由于開發活動在一定程度上對下游產生了影響,導致境外組織不時發出反對聲音,影響了流域社會與經濟的穩定。我國應重視并引導瀾滄江-湄公河流域水資源的開發,通過構建多主體參與的合作機制,平衡流域內各方利益,推動流域社會與經濟發展。

1 瀾滄江-湄公河流域水資源開發存在的問題

a. 缺乏權威性的流域水資源開發合作組織和合作機制。瀾滄江-湄公河流域雖然已形成了以GMS和湄公河委員會為主的多領域、多參與方的合作框架,但仍缺乏權威性的全流域水資源開發合作機制。湄公河委員會因沒有上游兩國的參與,其協調能力局限在下游和支流范圍,而且其以顧問形式為成員國提出決策建議,對于成員國的行動約束力不強[1]。湄公河委員會的日常運作依靠西方國家和流域國的贊助,大多捐助有附加條件,影響公正性。

b. 利益訴求差距大。由于地理位置和經濟發展程度不同,流域六國在水資源訴求方面存在結構性差異。我國與老撾注重水能資源的開發,緬甸的重點是航運,泰國與越南關心農業灌溉和水量調配,柬埔寨主要是漁業資源開發利用。各國若過度強調本國利益最大化,將損害流域的整體利益。此外,流域內水、能源、環境和食物等要素之間關系復雜,使得即使同一國家不同的利益相關主體對流域水資源開發的利益訴求也不一致。

c. 我國與下游國家間存在開發矛盾。瀾滄江作為湄公河的上游段,集中了干流總落差的91%,我國處于流域水資源開發的主動和優勢地位。下游國家普遍對于我國開發瀾滄江存在憂慮,擔心會對下游的生態環境以及國家安全造成威脅。此外,由于流域國家經濟不發達,開發能力薄弱,我國水電企業成為流域水電建設的主要投資者,加劇了下游國家對我國區域影響力過大的擔憂。

d. 民眾與非政府組織力量對流域合作開發形成雙重影響。沿岸民眾的權益和流域生態環境保護是非政府組織關注的焦點,他們通過多種方式對水資源開發活動施加影響。但是,單一、分散、模糊化的利益訴求也加大了流域水資源開發的難度。此外,作為發展中國家,基于多元化決策機制尚未形成,非政府組織和民眾的訴求時常與國家或區域的長遠發展目標發生沖突,造成一些開發項目出現政府與非政府組織間關系的緊張對立。

e. 流域外大國的滲入增加了水資源開發的復雜性。湄公河流域具有典型的“地緣經濟-地緣政治”的特點[2]。在水資源開發領域,流域外大國也積極參與,美、日等國以及眾多國際組織都推出了水資源開發的合作政策,造成機制交叉、機制擁堵乃至機制競爭的局面。由于流域外大國的資助往往以政治動機驅動,各國在瀾滄江-湄公河流域的政治博弈加大了水資源開發難度。

2 國際河流水資源開發多主體合作

國際社會日趨傾向于認為國際河流的自然與社會屬性決定了流域國家間須采取合作開發的模式才能實現流域利益的最大化。對于國際河流的開發理念也逐漸朝著“多元主體”、“協調開發”的方向發展。治理理論廣泛被視為國際河流開發的理論基礎,在國際河流開發中,其兩條演變路線都強調了多主體的參與合作:一條是動態治理過程導向,強調在決策過程中提升非政府主體的地位。基于此,國際河流開發應構建以政府為主體、多種公私機構并存的新型水資源管理模式,通過建立在市場原則、公共利益和相互認同基礎之上的國家與公民社會、政府與非政府組織、公共機構與私人機構的合作,增進和實現流域的整體利益[3]。另一條是結構導向,聚焦于各類型主體互動的制度安排,強調流域的共同利益應由多元主體和多中心共治流域的各項開發事務來實現[4],國際河流的開發應該是流域內政府、非政府組織以及社會公眾進行協調和自主治理的過程[5]。基于此,本文提出了國際河流水資源開發多主體合作,該合作是在一定流域內為有效推進區域水資源的開發利用,由政府主導,社會和市場等主體參與協助,多主體共同合作,對流域內水資源進行開發與治理的過程。

2.1 國際河流開發多主體合作的構成與角色

2.1.1 中央政府

國際河流由于涉及主權屬性,首先在中央政府間達成合作框架仍然是國際河流合作開發的基礎。中央政府是國際河流開發的指導者和監督者,具有控制、組織、投資和激勵的職責,因此國際河流開發需要通過相關國家中央政府的協調和指導,也需要中央政府的政策支持。通過中央政府間的洽談與協商,并以國家名義簽訂合作協議,才能構建國際河流開發的基礎和范圍,保證后續開發有效進行。中央政府間良好的外交關系是促進并維持開發順利進行的必要前提。

2.1.2 地方政府

地方政府是流域中部分區域整體利益的代表者,水資源開發能夠帶動區域經濟的發展,因此地方政府是國際河流水資源開發中最重要的推動者。地方政府與中央政府具有類似的功能,在中央政府的框架下,承擔水資源開發的具體執行,甚至在中央政府的授權下,也會承擔決策者的角色。地方政府是開發活動中利益訴求表達最為直接的主體,只有地方政府間形成順暢的合作關系才能順利推進水資源開發活動。

2.1.3 企業

在政府通過規劃和審批進行管控的基礎上,市場化運作已成為河流開發的主導方式。作為開發活動的具體實施者,企業以利潤最大化為目標,其相應開發權力授權于政府。由于水資源開發企業和政府之間存在復雜的政治和經濟利益關系,兩者的價值追求也有密切的聯系,企業希望在稅收和政策方面獲得政府的優惠[6]。此外,企業還有著與其他主體積極合作的天然愿望,以期在開發過程中可以與其他主體進行溝通,樹立良好的公眾形象。

2.1.4民眾與非政府組織

流域內民眾是國際河流開發的直接利益相關者,其利益一般由地方政府所代表,如果開發行為不影響其直接利益,民眾一般不會采取實質行動,因此經常是利益損害最嚴重的一方。但是民眾的反對又是最直接的,甚至可以阻止開發項目的實施。民眾意見得以表達的途徑之一是通過非政府組織(NGO)。非政府組織已成為世界政治生活中不可缺少的力量,尤其是關注環境問題的非政府組織數量迅速增加,影響力也在逐漸加大,他們代表了各種利益群體與政府和企業進行溝通和談判,以增強民眾的利益訴求,彌補政府和市場的不足。

2.2 瀾滄江-湄公河流域水資源開發多主體合作的基礎

根據對瀾滄江-湄公河流域環境的分析可以發現,其多主體合作的基礎已具備:①瀾滄江-湄公河流域是2 000年前“南方絲綢之路”的重要組成部分,流域各國民眾之間具有深遠的合作歷史。②流域各國都有強烈的開發需求。③ 21世紀以來,流域各國外交關系良好,經濟結構互補。④下游4國組建的湄公河委員會,使流域管理機構初具雛形。⑤流域內多領域的合作開發機制不斷形成,所促成的合作項目為水資源開發合作積累了經驗。

2.3 瀾滄江-湄公河流域水資源開發多主體合作機制框架

構建涵蓋全流域的水資源開發多主體合作機制,對流域水資源開發具有現實意義。基于利益主體的分類,瀾滄江-湄公河流域水資源開發的多主體合作機制應通過國家、地方、市場和社會4個層面不同主體的合作來實現,其框架見圖1。

圖1 瀾滄江-湄公河流域水資源開發多主體合作機制

2.3.1 國家層面的合作

國家層面以流域內6國政府為合作主體,以政府間雙邊或多邊水資源開發合作協議的簽署及流域整體開發規劃的制定為主要合作內容,為流域內的水資源開發提供政治保障。

國家層面的合作包括:①積極與下游湄公河委員會溝通,加強合作,在保障流域整體利益的基礎上平衡流域各國的利益需求,實現對共享水資源的最佳和可持續利用;②以開放的態度吸引國際投資,從而分攤開發風險,提高水資源開發的效率、效果,實現合作共贏;③關注流域開發的利益相關者,消除或減少可能存在的利益沖突,降低流域爭端。

2.3.2 地方政府層面的合作

地方政府層面合作以流域國地方政府為合作主體,以合作協議和開發規劃的具體執行為主要合作內容。作為國家層面合作的具體實施層,地方政府層面的合作承擔著開發的具體事項實施工作,特別是在航運、取水、防污等領域,同時也為市場、社會層面的合作提供指導。

地方政府層面的合作涉及:①建立常規的信息通報機制,在中央政府管控下,承擔水文信息采集、匯總、交換等常規工作,減輕中央政府負擔,提升溝通效率,同時,建立非常規的重大事務通報機制,以應對嚴重的突發事件,防止信息鴻溝;②建立對等的地方政府會晤機制,由雙邊合作機制向三邊乃至多邊合作機制發展,增強信任,協調爭議。

2.3.3 市場層面的合作

市場層面以企業為合作主體,以企業間的市場行為協調為主要合作內容。企業參與國際河流水資源開發主要有3種方式：①經由兩國以上政府談判組建合作企業以項目運行,廣泛應用于水壩建設和水電開發等領域。這是政府間合作的延伸,湄公河下游流域部分沿岸國有該方式合作的意圖。②企業與涉水國政府簽訂協議,通過跨國資本公私合作制的形式在項目融資、建設、運營等責任的分配方面進行協作,共同進行水資源的開發,湄公河下游水電開發領域較適用該方式。③完全不涉及政府層面的談判,由企業在獲得政府審批后通過投資的形式實施湄公河流域水資源的開發,這在水電開發、旅游、航運等領域都較普遍。

作為一種特殊的市場行為主體,企業與政府和民眾的關系成為合作開發中的關鍵因素。第①種方式各主體間關系的處理相對簡單,可以納入政府間協議范疇。第②、第③種的開發活動比較類似,都屬于投資活動。當企業對當地民眾的訴求應對不足、與當地政府的合作關系脆弱、應對機制不完善時就容易引起各種風險。

因市場層面的合作具有一定的風險性,對于企業應做到以下方面:①構建風險監控體系、科學決策機制,提高投資收益;②嚴格遵守當地法律法規,積極協調當地政府及民眾的訴求;③與當地企業、政府保持密切合作關系,爭取優惠政策和稅收條件;④與當地企業合作,甚至可以構建合資企業,充分利用當地企業的公關能力化解地域性問題;⑤關注當地民眾的權益,加強社會責任意識,適當公開非保密類的開發信息,爭取非政府組織和民眾的支持。

2.3.4 社會層面的合作

社會層面合作以非政府組織和公民團體為合作主體,以非政府組織的決策參與和公民訴求反饋為主要合作內容。各類社會主體以多種形式參與到瀾滄江-湄公河流域水資源開發活動成為必然。由此,各國政府和開發企業在水資源的開發中應高度關注流域非政府組織和公眾的反應,并通過多種途徑保證其能夠參與開發活動,表達觀點,維護權益。此外,社會層面的合作應將更多的人文因素融入水資源開發領域。具體措施包括:①在流域管理機構或合作協議下構建吸引多方利益主體參與的聯席會議、戰略協商機構、應急協調機構等,在不同層面承擔起監督責任;②制定流域水文信息和工程信息公開機制,保證公眾對于流域開發的知情權;③設立民眾和非政府組織參與開發決策的制度化渠道,保證決策時充分聽取他們的意見;④流域機構及政府設立研究基金,資助學術組織和學者個人的相關研究,建立智囊團,保證開發活動的科學性;⑤構建輿情監測機構,實時監控有關流域開發輿情,并通過及時與相關部門、組織合作,妥善解決熱點問題;⑥充分發揮云、桂兩省高校的科研優勢,加強與湄公河流域各國的合作,鼓勵這些研究機構與流域各國探討水資源開發合作有關的技術、信息、合作機制等。

3 結 語

湄公河流域水資源開發價值巨大,基于治理理論和國際公認的國際河流開發準則,瀾滄江-湄公河流域的開發必然需要多方的合作才能實現整體利益最大化。為使多主體合作機制更好發揮效用,中國應做到:①積極主導全流域的多主體合作;②健全國際河流管理體制;③加強對地方政府的政策支持;④加強對水電開發企業境外投資的監管;⑤多種渠道開展同民眾及非政府組織的交流溝通。

[1] 汪霞. 瀾滄江-湄公河流域水資源合作機制研究[J].東南亞縱橫,2012(10):73-76.

[2] 畢世鴻.機制擁堵還是大國協調:區域外大國與湄公河地區開發合作[J].國際關系學院學報,2013(2):58-73.

[3] 楊桂山,于秀波.流域綜合管理導論[M].北京:科學出版社,2004.

[4] 陳瑞蓮,楊愛平.從區域公共管理到區域治理研究:歷史的轉型[J].南開學報(哲學社會科學版),2012(2):48-57.

[5] 馬海龍.區域治理:一個概念性框架[J].理論月刊,2007(11):73-76.

[6] 周申蓓,張陽,汪群.我國跨界水資源管理協商主體研究[J].江海學刊,2007(4):75-80.

國家社會科學基金重大項目(11&ZD168);長江學者和創新團隊發展計劃(IRT13062)；中央高校基本科研業務費專項(2014B20414)

胡興球(1979—),男,安徽宿州人,博士,講師,主要從事戰略管理以及水資源管理研究。E-mail: huxingqiuhhu@126.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2015.06.008

TV213.9

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1003-9511(2015)06-0034-03

2015-06-09 編輯：胡新宇)