我國農村土地問題研究

文|葛曼

我國農村土地問題研究

文|葛曼

新型城鎮化與我國農村土地制度的關系

我國的城鎮化是指一個農業人口轉化為非農業人口、農村地域轉化為非農業地域、農業活動轉化為非農業活動的過程。包括人口職業的轉變、產業結構的轉變、土地及地域空間的變化。從經濟層面上來看，城鎮化是一個人口以及土地“農轉非”的過程；從社會層面來看，城鎮化是一場社會流動，是城鄉社會階層變動和社會結構調整。土地城鎮化主要指土地使用結構優化、土地使用效率提升和土地所有權變更，以及農村土地與國有土地具有同等入市地位。

產業支撐性與農村土地制度之間的關系

對于城鎮化的可持續發展來說產業支撐是一個基本的保障。第一，產業支撐可以保障人口的城鎮化。城鎮化需要實現農民與居民在社會保障、就業機會等權利上無差別的待遇。有了較好的產業支撐不但能夠保障就業機會，而且為進城農民提供了生活來源。第二，產業支撐保障土地城鎮化。產業發展在優化土地使用結構的同時，為失地農民也帶來了合理補償。

糧食安全與農村土地制度之間的關系

新型城鎮化更為突出的是糧食安全問題，這是城鎮化可持續發展的重要保障。對我國這樣一個人大國來說，城鎮化發展既需要增加農產品的供給總量，滿足農村人口城市化所帶來的消費需求增長，又需要大量占用農業生產的重要資源，主要是耕地和淡水，同時城鎮化帶來的生態環境惡化也危及到農業生產條件。這就對糧食安全的產生了雙重壓力。擴大糧食生產面積是保障糧食安全的根本。

目前我國土地制度存在的問題

目前，我國的農村土地制度仍存在著許多如效率低問題等，這已經引起國家社會的廣泛關注。主要有以下幾方面問題：

土地經營的細碎化。目前現行的農村土地經營制度即家庭承包責任制是家庭分散經營的方式，難以使土地經營集中規模化，不利于發揮規模紅利。當然，這有一定的客觀原因，我國農地資源稀缺、分布不均、人均占有量少的國情以及現代家庭規模縮小等社會因素。農村土地經營碎片化不利于發揮規模效應，也難以運用現代先進機械設備與技術的應用，無形中提高了農業的生產成本，同時降低了糧食的產量。

農村土地使用權流轉制度不規范。農村土地使用權的流轉對于農民來說可以創造收益，對農村來說可以提高土地的利用效率，實現土地的規模化，集約化生產經營。土地流轉應該在農民自愿的原則下進行，做到真正以農民利益為重。但在農村土地流轉制度實行過程中，由于農村土地使用權流轉制度的不規范卻導致了農民權益受到不同程度的損害，使農村土地使用權流轉成為村民小組集體尋租行為，損害了農民的土地權益。

土地服務機構不健全。農村土地流轉服務機構無疑具有重要作用，但卻常常出現服務缺位的現象，主耍表現為：中介組織匿乏和管理機構缺失。目前，農村土地流轉缺乏廣泛推廣，只在少數有條件的重點鎮范圍內進行。盡管大部分鎮都成立了土地的流轉服務中心，但目前尚未形成完整統一的土地流轉中介服務體系，土地流轉的程序和配套流轉機制也不夠健全。在農村土地流轉過程中存在著流轉范圍較小，流轉形式較為單一，農民對于土地流轉的程序不了解的問題。因此，需要建立土地流轉服務體系以改變這局勢，切實為農民著想。

農村土地制度的改革策略

完善農用地流轉制度。完善農用地流轉制度，實現農用地的市場化、自由化流轉，一方面利于克服農村土地經營細碎化的問題，促進農地集中集約化耕種，實現農業產業化；另一方面，利于釋放農村剩余勞動力，增加城鎮化產業發展的勞動力要素的供給。

十八大報告提出：“發展農民專業合作和股份合作，培育新型經營主體，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。”因此，在明確土地產權主體基礎上，為了推動農用地流轉市場化，可以采取以下措施：一是鼓勵農村土地承包經營權在公開市場上向農民合作社、家庭農場、專業大戶、農業企業等新型農業經營主體流轉，促進農業的規模化、集約化、產業化。二是建立農村土地流轉的服務以及管理平臺，從保護農民的角度出發，負責農村土地流轉信息的登記、核實、發布，以及土地流轉的規范性指導和土地流轉糾紛的調節。

建立和完善土地流轉風險機制。農業生產成本較高、周期較長，規模經營中資金投入較大，使得規模經營戶資金缺乏。影響土地的規模經營。對此應當建立和完善土地流轉風險機制。通過強化農業基礎設施的建設，改善農業生產條件，促進傳統農業向現代農業的轉化，提高防災減災的能力，推動農村經濟的發展。

為規避土地流轉的相關風險，應建立完善風險分散機制以及再保險的機制，可以設立農副產品的風險基金，如果遇到自然災害，可以適當救助，減少損失，保障農民的基本權益。

構建土地流轉中介服務組織。農村進行土地流轉離不開有形的載體，需要一個將土地流轉供給方與需求方聯系的橋梁，而中介組織恰好充當這個重要角色。加快推進中介組織的建立與完善可以促進土地流轉高效健康地進行。對于此類中介服務組織的建立可以通過完善土地服務“第三方”組織，建立農村土地流轉糾紛仲裁機構，積極地探索有效的農村土地流轉糾紛仲裁程序。

江蘇師范大學商學院）

本論文以統籌城鄉背景下新型城鎮化發展為研究視角，分析了新型城鎮化與我國農村土地制度的關系，目前我國土地制度存在的問題，以及新型城鎮化背景下農村土地制度改革的策略。