麗水：奏響扶貧改革四步曲

麗水市是浙江省扶貧工作的重點區域，據2013年調查認定，全市有低收入農戶261221戶616425人，占農村總人口的27.92%，占全省扶持低收入農戶總人數的19.41%；全市扶貧重點村有1569個，占行政村總數的55.05%和全省扶貧重點村總數的31.38%。

2013年1月16日，國務院扶貧開發領導小組下發了《關于設立扶貧改革試驗區的意見》，明確麗水市為全國三個“扶貧改革試驗區”之一。自此，惠及216萬農民的扶貧改革試驗正式在麗水大地拉開帷幕。近兩年來，麗水市異地搬遷扶貧、產業扶貧和社會扶貧三大體制創新試驗取得明顯突破，以實現農民經濟權利永久化、社會權利屬地化為目標的農村產權改革深入推進，為實現城鄉經濟社會一體化發展打下了扎實的基礎。

異地搬遷化農民為市民

為發展人口集聚城鎮，麗水制定了《麗水市農民異地搬遷規劃（2013-2017年）》，堅持“依城鎮建區、依村設點”原則，要求各縣（市、區）在城區或中心鎮范圍內，安排一定規模的農民異地搬遷安置用地，建設相對集中連片的安置小區。2013年，麗水市投入專項資金12.6億元，實現農民異地搬遷6607戶21046人，其中整村搬遷2個行政村、140個自然村、2449戶7419人，取得了經濟、生態和社會效益的三贏。

突出政策傾斜引導。市委“一號文件”明確了農民異地搬遷目標任務、方法措施和優惠政策。在省財政人均補助8400元的基礎上，對整村搬遷的農戶，市級財政人均補助1000元（蓮都區3000元），并要求各級財政補助總計不少于人均1.2萬元。同時，出臺規費、土地、特別補助等政策優惠。

創新搬遷安置方式。根據下山搬遷農戶的多樣化需求，麗水市采取集中安置型、分散安置型和困難救助型三種安置方式。其中集中安置為主要方式，主要有三種模式：政府統建、農戶購房模式，即由政府建成公寓式套房，在政策享受面積內以成本價出售給異地搬遷農戶；政府規劃、農戶自建模式，分為間房排屋和聯建套房兩種，政府引導鼓勵群眾聯建公寓式套房；整村搬遷、整村重建模式。

促進搬遷農民增收。麗水市各級政府部門有針對性地開展了各類職業技能培訓，讓搬遷農民掌握一技之長，促進就業素質和技能提高。同時，麗水市依托當地農業主導產業，通過大力扶持農業龍頭企業和專業合作組織，積極發展農業特色產業，讓更多農民融入當地主導產業，參與產業鏈分工；依托工業園區、經濟開發區務工、從事物流商貿或直接進入城鎮從事二產，帶動下山農民增收。

改革戶籍管理制度。在改革試驗區域，麗水市取消農業戶口、非農業戶口劃分，統一登記為“居民戶口”，加快推進與戶口性質相關的配套制度改革，使有關政策與戶口性質相分離。通過落實和完善土地等相關配套政策，尊重農民進城或留鄉的自主選擇權，逐步實現農民戶籍在城鄉之間的雙向流動。農民進城落戶變為市民后，繼續保留其原有土地（山林）承包經營權，鼓勵和引導其依法自愿有償流轉；保留其原有宅基地使用權和房屋所有權，鼓勵其自愿有償退出。農民進城后，其在原戶籍所在村經濟合作社中的集體資產收益分配等權益保持不變，其擁有的股權可依法繼承或流轉。健全村經濟合作社組織，明確社員身份，推行農村產權的股份量化，確權固化，保障留鄉或是異地搬遷安家農民的長期權益。

創新社區管理服務方式。麗水市以異地搬遷進城人員為對象、以異地搬遷進城人員安置小區為重點，不斷提升社區建設、管理和服務水平，讓異地搬遷進城農民不再“邊緣化”，真正實現生活方式轉變。

分權賦權化固產為動產

在總結試點經驗的基礎上，2014年4月，麗水市以市場化改革為取向，以“確權賦能”為核心，全面啟動農村產權制度改革工作。市委、市政府出臺了《關于加快推進麗水市農村產權制度改革的實施意見》，成立了麗水市農村產權制度改革領導小組，明確了市直有關部門的業務指導主體責任和縣（市、區）的工作推進主體責任，形成了自上而下、分線推進的工作機制，為扶貧改革乃至全市農村改革夯實基礎。

出臺農村產權制度改革政策文件。市級陸續出臺了《關于印發麗水市農村產權制度改革推進計劃的通知》、《麗水市農村經濟合作社股份合作制改革指導性操作意見》等8個文件，各區縣也出臺了各類推進農村產權制度改革的實施方案。

穩步推動農村產權制度改革。農村產權包括農村土地承包經營權、林權、水利產權、宅基地使用權、集體土地房屋產權等，其中調查登記是整個改革中最基礎、最重要的環節。

一是開展農村土地承包經營權改革。2014年4月份以來，全市以農村二輪土地承包工作為基礎，對未簽訂承包合同、未頒發或未依法需要變更承包經營權證的，查漏補缺、整改落實。依法推進新一輪土地確權登記工作，充分利用現代科技手段對承包地進行空間定位，實現承包面積、承包合同、經營權登記簿、經營權證書“四相符”，建立農村土地承包經營權登記管理系統。

二是開展農村林權制度改革。加快完善林地所有權勘界，建立健全林地所有權、經營權基礎信息，規范林權變更登記、經營權流轉登記、林權抵押登記，推進林地流轉。

三是開展農村水利產權制度改革。建立產權明晰化、投入多元化、服務社會化的農村小型水利工程建設管理體系。實現權責利相一致、所有權和管理權相統一的農村水利工程運行管護機制，推動所有權、使用權以租賃、承包、拍賣、股份合作等多種形式進行流轉。

四是開展農村宅基地使用權改革。加快農村宅基地在內的農村地籍調查和農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作，2015年年底前對符合登記條件的農村宅基地土地使用權確權發證。推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。探索創新農村住房抵押處置流轉方式，采取多種途徑確保抵押權實現。

五是開展農村集體土地房屋產權制度改革。制定農房（宅基地）違章認定及處置辦法，歷史久遠農房權屬認定辦法，破解農房登記確權難，全面啟動農房登記。

有序推進村經濟合作社股份制改革。各縣（市、區）制定出臺了村經濟合作社股份制改革的指導意見及實施方案，正有序推進農村集體產權制度改革。一是清產核資、摸清家底；二是界定成員、明確股東；三是確權固化、量化股權。

建立農村產權流轉市場體系。建立農村產權流轉交易市場、農村產權交易管理信息系統、農村產權抵押貸款擔保機構，制定出臺農村產權流轉交易管理等相關制度和規定，開展農村產權交易管理、評估、擔保等業務，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行，維護交易各方的合法權益。

保權活權化資源為資產

近年來，麗水市賦予農村土地承包（流轉）經營權、林權、農民住房財產權、水域開發利用權、村集體經濟組織股權等貸款抵（質）押或擔保權能，積極支持鄉鎮或村組建互助擔保組織或資金互助會，逐步構建低收入農戶集中村資金互助體系，真正解決農民融資難的問題。鼓勵地方建立風險補償基金，有效防范金融（擔保）風險。

建立研究決策機制。市委、市政府成立麗水市農村金融改革試點工作領導小組，編制了《浙江省麗水市農村金融改革試點規劃（2013-2017年）》五年規劃，并制定了《麗水市農村金融改革試點推進三年行動方案》和14項農村金融改革的具體實施辦法及逐年工作計劃。同時，加強金融理論研究，與浙江財經大學共同籌建了“麗水農村金融改革研究院”，合力推進農村金融改革試點。

推進扶貧普惠金融。以林權抵押貸款為切入點，在市縣兩級建立了以林權管理中心、森林資源收儲中心、林權交易中心、森林調查評價機構為主要架構的“三中心一機構”服務平臺，創新設計了林農小額循環貸款、林權直接抵押貸款和森林資源收儲中心擔保貸款等多種貸款方式。建立了從林權評估、登記、抵押擔保到發生不良貸款處置的一系列制度機制，形成了林權抵押貸款“麗水模式”。

創新農村金融載體。一是扎實推進農村“三權”抵押貸款。出臺土地流轉承包經營權、農村住房財產權抵押貸款管理辦法，先后下發《關于進一步促進農村住房抵押貸款工作的實施意見》等文件，全面推進“三權”抵押貸款業務，初步構建了較為完整的農村產權融資體系。

二是加大金融產品集成創新。引導各金融機構集群創新，推出以茶園、石雕抵押貸款，小水電股權、農副產品倉單質押貸款及農民工扶持貸款。龍泉市成立了竹垟鄉資金互助聯合會，共有入會農戶905戶，互助資金總量達到303.4萬元，進一步規范了村級資金互助組織活動，實現了村級互助資金資源共享、余缺調劑。

三是推進多層次農村擔保體系建設。全面推進財政出資、行業協會組建、商業性運作、村級擔保基金等四個層次的農村擔保體系建設，重點推進財政性出資與村級擔保組織建設。目前，已有10家農民擔保公司開展業務，累計為農民擔保貸款3.8億元；建成13個村級擔保基金。

四是加大三農政策性保險扶持力度。發揮保險服務經濟社會發展作用，景寧縣率先創建成為全省首個保險服務民生示范點，通過銀政保合作模式，該縣開展了低收入農戶扶貧貸款項目試點。同時，出臺并實施《關于推廣小額貸款保證保險試點工作的實施意見》，推廣小額貸款保證保險業務。此外，創新食用菌等特色險種，率先在全國實現森林、水稻、油菜、自然災害公眾責任險等政策性保險全覆蓋。

完善社會扶貧機制

麗水市因地制宜，努力動員社會各界主動參與扶貧，構建了專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧工作格局。

加快完善社會救助機制。完成全市城鄉最低生活保障標準動態調整，城鎮增幅10.1-13.7%，農村增幅17.1-21.6%，農村低保標準達到城鎮標準68%以上。建立大病醫療救助自然增長機制。加強流浪乞討人員救助，開展“夏送清涼、冬送溫暖”和“接送流浪孩子回家”等專項行動。創新全市特困群眾二次救助制度，按季實施二次救助，及時解決部分特困群眾的生活困難。建設兒童福利院，開展孤殘兒童和棄嬰的養育、醫療、康復、教育等服務。

全面落實省特扶政策。承接和落實好省特扶政策，深入推進特扶項目實施。通過扶貧開發、產業發展、公共服務三大類特扶項目的實施，特扶縣全面推進美麗鄉村、農民異地搬遷、教育、文化、衛生、社保等民生設施建設，進一步增強了區域內生發展功能，加快了群眾增收致富奔小康步伐。

大力推進“山海協作”工程。按照發達地區與欠發達地區扶貧結對的工作要求，圍繞建設浙江省特色產業集聚區、體制創新先行區、區域合作示范區的總目標，麗水市以“共建共管共享共贏”為原則，以“高質量推進、高標準建設、高水平管理”為要求，推進共建體制機制建設、規劃編制、基礎設施建設、招商引資。

深入推進社會扶貧。按照“一村一計一部門”的要求，全市1569個扶貧重點村實現了結對幫扶全覆蓋。結對幫扶領導和單位重點幫扶村子實施發展經濟、促進增收、改善民生等項目，幫扶單位還選派優秀干部進駐重點村，助推低收入農戶奔小康。

探索創新社會扶貧新方式。部分縣市先行先試，探索創新社會扶貧新方式，取得了一些成效。

例如，青田縣結合僑鄉實際，突出特色，著重從三方面創新扶貧方式：一是融合華僑元素，為扶貧改革注入活力。由縣統戰部牽頭，深化“百個僑團助百村，千名華僑扶千戶”系列活動，帶動低收入農戶、扶貧重點村經濟發展。二是把握華僑經濟總部戰略脈絡，形成扶貧改革持續動力。由縣經信局帶頭，深化“百家企業進百村”、“企業聯農”等結對方式，發揮青商回歸資金優勢，增加本地投資，帶動地區經濟發展。三是凝聚社會扶貧力量，形成扶貧改革合力。由縣民政局牽頭，充分發揮青田慈善力量，提高民眾慈善意識，逐步形成由政府提供社會保障資金為基礎，社會專業團體、組織靈活、全面深入細分領域進行幫扶為主要模式，以農戶需求為主導的創新社會救助、幫扶方式。