國際經驗之鏡鑒

曹曉昂

如何治理機動車污染排放，在國際上許多國家有著比較成功的實踐經驗，在霧霾現象日趨嚴重的今天，這些國際經驗也許可以作為鏡鑒。

據了解，概況而言，世界各國治理機動車污染排放主要通過四個路徑：一是嚴格新增機動車的排放標準，同時控制機動車保有量增長；二是提高燃油的環保標準；三是實行“公交優先”戰略，減少一般機動車上路行駛；四是淘汰高排放老舊機動車，同時鼓勵小排量車。

其中嚴格新增機動車的排放標準，同時控制機動車保有量增長是比較常見的管控模式，也是較為行之有效的辦法。此外，其他三個途徑也均取得了不錯的效果。例如，在提高燃油的環保標準方面。美國已在所有地區均要求將汽油和柴油中的硫含量降到很低的水平。早在2000年左右，美國環保署就作出判斷，隨著輕型乘用車排放標準的持續加嚴，小汽車變得越來越清潔，重型卡車和公共汽車將成為重要的移動污染源。據估算，重型卡車和公共汽車排放的氮氧化物和顆粒物已分別占移動污染源排放總量1/3 和1/4。在美國的某些人口密度大的都市地區，重型卡車和公共汽車的貢獻率更高。美國環保署為此制定了綜合性的全國控制制度，將重型汽車及其燃油納入一個統一的系統。作為該制度的一個組成部分，新排放標準適用于所有的重型公路引擎和車輛。而且這些標準是建立在使用高效顆粒物過濾裝置或者效果相當的先進技術的基礎上。由于機動車燃料中的硫會對這些高效顆粒物過濾裝置造成損壞，因此美國環保署要求將大多數在公路上使用的柴油的含硫量在2006 年中期降低95%，以確保在該制度實施之初就很夠獲得低硫柴油，為發動機生產商提供了所需要的過渡時間，以有效地逐步引進尾氣排放控制技術，實現新標準的排放益處。

在鼓勵機動車減少上路方面，國外的相關政策主要是通過收費（稅）手段，包括采用擁堵費、停車費、污染稅等。例如，英國倫敦、瑞典斯德哥爾摩和新加坡等城市就通過征收擁堵費來減少特定區域內的車輛出行，除公交車輛之外，其他每輛車每天進入收費區需交納8英鎊、10～20瑞典克朗不等的進城費。韓國首爾市將汽油稅提高了一倍，并征收道路使用費。日本的東京則在市區規定了較高的停車費用，每小時停車收費約合人民幣40～100元。而德國的一些城市采取了根據車輛排放等級不同，確定不同顏色“環保標識”管理的方法，根據需要對不同顏色“環保標識”的車輛進行區域限行，違規者將被罰款40歐元。意大利羅馬和米蘭、澳大利亞墨爾本、加拿大多倫多等城市同時采取了限制高污染車輛進入中心城區和對機動車收取擁堵費的政策措施。

在鼓勵老舊車淘汰方面，主要的經濟政策包括兩大類：一是政府補助，這是發達國家所普遍采取的措施。例如美國早在1993年就頒布了加速老舊機動車淘汰實施指南，對淘汰老舊汽車補助500-600美元/輛。2009年，美國推出轎車以舊換新優惠券計劃，購車者以節能轎車取代高能耗轎車，可獲得3500-4500美元優惠券。法國對使用7年以上的汽車以舊換新，每車補助400-1000歐元。二是稅費引導，日本東京、瑞典斯德哥爾摩和德國柏林等城市都制定實施了相關政策措施，對淘汰老舊機動車并更換新車的車主，減征車輛購置稅；對使用超年限的老舊機動車的車主，每年征收額外的附加稅；對于提前淘汰報廢老舊機動車的車主，予以退稅獎勵。

美國歷程

在機動車排放污染防治方面，相對來說，美國尤其是加洲所采取的措施比較嚴格，通過了解美國對機動車污染進行監管的發展歷程，也許我們能夠更加清晰地了解機動車排放污染防治政策今后的發展趨勢。

在20世紀50 年代，與機動車有關的大氣污染在美國開始成為一個嚴重的社會問題。從1950年代到1960年代，美國的環保人士主要是在進行發現問題并就重要問題進行初步研究的工作，如明確問題、確定機動車的角色、開發測試程序和排放監測技術、評估環境損害等。與此同時，美國政府也開始對機動車采取一些最初的、溫和的控制行動。到1960 年代末期，已經有越來越多的證據表明機動車明顯成為造成美國嚴重大氣污染和健康問題的主要排放源，如果不采取有力措施，該問題將持續惡化。在1960 年，美國加利福尼亞州通過立法規定一旦有三種可用的污染控制裝置問世，機動車就應該安裝和使用污染控制裝置。1964年，該州簽署文件宣布已經有三家獨立生產商成功地開發了該種裝置。此后不久，美國國內生產商宣布他們也可以并且將在其汽車上安裝自己生產的污染控制裝置。加州開始試點之后，考慮到汽車污染問題具有全國性，美國國會于1964 年開始研究制定聯邦機動車污染控制立法，并于1965 年通過了《清潔大氣法》修正案，因此加州1966 年制訂的汽車排放標準自1968 年開始在美國全國范圍內適用。

1970 年12 月，美國國會修訂了《清潔大氣法》，“以保護和改善本國大氣資源的質量”，很多人認為，該法對機動車污染的控制措施是真正嚴格有效的。該法規定了嚴格的“強迫采用高技術”的要求，并規定環保署在實施這些要求的時候僅僅有非常有限的靈活度，這迫使汽車企業努力生產達到環保標準的機動車，國會只有在非常有需要時才能給予補貼和救濟。此外，該法律還規定環保署擁有實施這些要求的廣泛的權力，包括當“實質數量的適當保養和使用的”汽車在使用壽命內不能達到適用的標準時，要求生產廠家召回的權力，以及在必要時要求油品供應商改變燃油質量（包括汽油的含鉛水平）的權力。后一個權力非常關鍵，因為在當時出現的幫助實現排放達標的主要技術是催化轉換器，而采用該技術之后，汽車就不能使用含鉛添加劑的汽油。由于加州與汽車有關的大氣污染在美國是最為嚴重的，1970年，該州還最終保留了允許該州制定自己的標準并對機動車排放進行監管的機動車污染控制制度。在以后的三十年中，加州一直在推動著汽車減排技術的發展，即使到現在仍然如此。在1977年，在汽車產業的壓力下，國會對《清潔大氣法》進行了“微調”，推遲并稍微放松了汽車排放的標準，但美國國會同時也授權其他的州可以采納加州的要求。此外，該法律的適用范圍也被擴大，環保署被授權對重型卡車實施類似的嚴格排放要求。也就是說，美國國會于1990年通過的《清潔大氣法》修正案進一步擴大了環保署的權力。

不過，1990年9月，當美國國會正在對1990年《清潔大氣法》修正案的草案進行后期辯論時，加州又進一步通過了低排放車（Low Emissions Vehicle， LEV）制度，該制度被認為在控制機動車排放方面具有里程碑的意義，其主要特點是：

1、該制度允許汽車制造商存在批量銷售的汽車的平均情況符合非甲烷有機氣體總體標準（該標準在20世紀90年代逐年降低）的情況，確認汽車可以符合多種不同類別的排放標準或者多套排放標準，從而給予了汽車生產商一定的靈活度。

2、該制度新增了一個車輛類型，即零排放車輛（Zero Emitting Vehicles， ZEVS），以迫使汽車產業投入大量資源開發并向市場投放幾乎不依賴內燃機引擎的車輛，可以認為該措施導致電動車、混合電動車的先后出現，并且可能最終導致商業上可供應的燃料電池汽車。

3、該制度明確地將車輛和燃油聯系起來，迫使油品供應商引進“新配方”汽油，該種汽油具有低含硫量、低揮發性的特點，并且其他成分也發生了改變。

此外還有一個需要我們關注的細節是，幾乎是在加州制定“低排放車（LEV）制度”的同一時間，紐約州成為第一個根據1977年《清潔大氣法》修正案第177條采納加州機動車排放標準的州。隨后，另有幾個州也采納了加州的標準。有評論認為，1970年美國通過的《清潔大氣法》修正案是一部里程碑式的法律，其直接結果是使得美國現在擁有全世界最有力和最完備的機動車污染控制制度。該法的綜合性措施對于成功地清潔車輛和燃油至關重要，其中有三個方面被認為是最關鍵的：

1. 定期更新的基于健康的環境大氣質量標準，不斷要求著環保署控制機動車排放。

2. 該法具有促使技術進步的特性，這一點在1975年引進所謂的“穆思凱標準”時首次得到體現，環保署一直遵守這個先例，使美國的制度總是可以利用最先進的控制技術降低汽車的排放。

3. 不管是當環保署沾沾自喜的時候，還是當政治壓力使機動車排放控制的優先性降低的時候，來自公民訴訟的可能性以及實際提起的公民訴訟都將迫使環保署保持警覺并繼續努力實現各類車輛的零排放，或者至少是最低的可得排放水平——而這已經被證明是至關重要的。