重塑國資委成國企改革難點

國資委一度非常想引入淡馬錫政企分開的制度。但在實踐中，央企董事會的獨立性，至今仍是頂層設計的難點。

中國龐大的國有資產該如何管理，長久以來存在著針鋒相對的兩條路線圖。國企改革頂層設計方案的正式出臺，讓這一問題重新成為萬眾焦點。國資委何去何從，則是其中核心所在。

“婆婆”與“老板”之變

各界對國資委系統的主要質疑，集中在其既當國企的“老板”（出資人）又當“婆婆”（監管者）的角色沖突，和其行政化的管理風格。

本次指導意見專辟一章述及如何“完善國有資產管理體制”，其中，國資委雙重職能的調整與弱化，備受關注。

對于國資委的“婆婆”（監管者）職能，指導意見要求，“將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業”，“將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位”，“改變行政化管理方式”。中國政法大學教授李曙光對文件的解讀是，國資委將回歸真正的出資人身份，其監管職能將分配給紀檢、反貪、食品安全等部門。

在“老板”（出資人職責）角色上，指導意見明確，在國資委與國企之間加入一級國有資本投資、運營公司，作為出資人代表，承擔國有資產保值增值的責任。今后國資委不再直接對所監管企業履行出資人職責。

指導意見出臺后，國資委研究中心副主任彭建國公開撰文指出，“管資本為主”的國資監管體制總體上不是淡馬錫模式，也不是三層框架。

“政企不分、政資不分”的淡馬錫模式不適合中國國情。改建或組建的國有資本投資、運營公司并不是新增一個中間管理層級，而只是一個國有資本運作平臺企業，這些公司依然是由國資監管機構（國資委）直接監管，所以還是兩層架構。

彭建國的觀點實際上不無所指，其背景是關于國資改革的兩條路線之爭。與他的觀點針鋒相對，另一路線圖可以表述為：國有資產管理體制應該走淡馬錫模式，實行政府（出資人）國有資本投資、運營公司國有企業三層管理框架;出資人代表職能與監管職能也就是“老板”與“婆婆”職能必須分開;出資人職責直接授權的試點，針對的是國資委管理的實業國資。

這兩條路線之爭存在已久，也讓國資改革一度膠著不前。在十八屆三中全會前，國務院發展研究中心主任李偉和中央財辦主任、國家發改委副主任劉鶴擔綱撰寫的“383改革方案”中也提出，國資改革要參照淡馬錫資產管理公司模式，建立和完善出資人制度。

在中國，最接近淡馬錫模式的是金融國資的“匯金模式”。與國資委同一年成立的中央匯金投資有限責任公司，代表國家行使對重點金融企業的出資人權責，掌控了金融資產的半壁江山。匯金模式采用“財政部（出資人）-匯金-國有金融企業”三層架構，是“管資本”的典范。

曾任匯金公司董事長的現任財政部長樓繼偉2013年對“匯金模式”的歸納是，根據國家授權，遵循市場化方式，積極履行國家注資改制平臺和國有金融資產出資人代表兩大職責，“只做股東，不做婆婆，沒有任何行政審批色彩”。

照搬外國模式的尷尬

成立11年，擁有近30個司局、300多個處室的國資委顯然不愿成為歷史。2014年下半年，相對沉默的國資委展開了反擊。

國資委原副主任邵寧2014年4月17日在中國企業改革與發展研究會召開的“深化國有企業改革座談會”發言時指出，不宜否定國資委“管人管事管資產”一體化的原則，“匯金的職能非常有限，如果認為匯金是體制樣板的話，就意味著要回到多頭管理、無人負責的狀態”。

而對于本次國資管理改革的“兩層”變“三層”架構，邵寧指出，其在1980年代末的“國資局時代”早已出現過，但效果不佳。

邵寧介紹，當時在上海、深圳、武漢等地都設置了國有資本經營管理機構，對下面的國企行使出資人權利，對上面的市國資委負責。但這一架構在實際運行中很不順利，矛盾和摩擦不斷，企業意見非常大，最后不得已又變回了兩層結構。

需要指出的是，在當時的時代背景下，當年的國有資本經營管理機構是類行政機構，而非市場化企業。

雖然如今國資委極力反對新加坡淡馬錫模式，但在歷史的長鏡頭中，國資委體制本身就是中國學習新加坡模式的結果。

中國的國企存在于“關系國民經濟命脈和國家安全的重要行業和關鍵領域”，從概念上似乎提供的是公共產品，但又以普通商業公司（私法人）方式注冊，進入競爭性領域從事營利性活動。

因此在1990年代中期，國企改革的設計者們選擇了最具接近性的新加坡模式。

1980年代后期，承包制因為內部人控制問題已難以為繼。

1993年吳敬璉等所著《大中型企業改革：建立現代企業制度》一書提出全新的視角，將當時按部門和級別來劃分的國企按壟斷行業、大型企業集團、機構投資者和全能銀行四個序列進行資產重組，成立頂層控股公司，相互交叉持股。頂層控股公司之下是直接從事經營的國企，之上是行使出資人職責的公有資本經營委員會，后者對人大負責。

與此同時，建立股權可以公開轉讓的公共資本市場。

這個方案把當時的“市場派”和“產權派”的分歧巧妙地結合起來，想一舉解決兩個難題：一是承包制下無法測量的代理人績效，可以通過資本市場上的股價得以公允體現;二是通過在政府和企業之間搭建一個隔離層，解決政企不分、政府干預企業微觀經營的問題。

由于國情和政體原因，上述設計方案在落實時，公有資本經營委員會變成了國務院下設的“特設機構”國資委——其前身是財政部下設負責產權登記和確認的國資管理局。

早在1999年，時任國家經貿委主任的李榮融參觀了淡馬錫控股有限公司。在后來接受鳳凰衛視訪問時，李榮融回憶，淡馬錫集團負責人的一句“國有企業無一虧損”讓他始終無法釋懷。

4年后成立的國資委與淡馬錫相比，身份明顯不同。前者是政府特設機構，而后者是企業，最高權力機構是董事會。國資委企業改革局原副局長賈小梁表示，國資委成立之初就是想學淡馬錫，后來發現“完全的淡馬錫模式套不住各類企業情況，管不過來”。

頂層設計的難點

回望過往十多年的國資管理體制，當年的頂層設計方案的兩大理想目標，事實上均打了折扣。

按照2003年4月25日國務院印發的“三定（即定機構、定編制、定職能）”方案，國資委集中監管中央所屬企業（不含金融類企業）的資產，行使出資人職責，不得直接干預企業的生產經營活動。“不錯位、不缺位、不越位”，是國資委成立時給自己的定位。

但這個定位，實際上并沒有做到。通過梳理國資委頒布的數百個法規，北京大學法學院教授鄧峰認為，“這些年國資委對市場和企業的控制和干預，是非常全面、系統和任性的，大大超出了出資人職責。”

國資委通過一系列法規，對產權轉讓和資產重組的交易程序、合同對價、資產評估等都加以嚴格控制;對國企對外投資、債券發行、申請股票發行、子企業境外注冊并上市等都須經國資委批準。

李曙光在某大型國企當獨董時曾發現，在一個資產規模過千億的公司里，價值30萬的公司要撤銷、解散，都必須經過國資委審批，“作為出資人，國資委有時管得太細，下一步必須建立權力清單”。

而對企業內部事務，國資委的干預甚至細致到職工教育培訓經費、女職工工作、企業財務信息化等。這些干預有時會影響國企的公司治理，比如國資委曾未經股東會同意就強令央企退出非主業投資，直接限制其經營范圍，劃撥相關資產，而這些公司很多都是上市企業。

按企業國有資產法，國資委肩負兩重使命，一是優化國有經濟布局和結構;二是防止國資流失，使國有資產保值增值。

但實踐中，這兩大目標很多時候是矛盾的。鄧峰認為，此時作為一個機構，國資委天然地會傾向于“可以控制的、容易證明的”目標，即防止國資流失，因此它會無視“不得干預企業經營活動”的明文法規。

事實上，國資委一度非常想引入淡馬錫政企分開的制度。寶鋼等7家央企也試行了外部董事制度以及決策權（董事會）和經營權（總經理）的分離。但在實踐中，央企董事會的獨立性，至今仍是頂層設計的難點。（《南方周末》2015.9.17）