“一把手”權力盲區在哪里

目前，對于無法對“一把手”進行有效權力監督的情況，有人歸納為四個“不”管：“上級管不到，同級不好管，下級不敢管，群眾管不了”。

據報告顯示，在2000年到2014年3月底所公布的367名廳局級以上官員腐敗案例中，擔任“一把手”職務的有219名，占比約60%。

國家行政學院教授許耀桐研究認為，腐敗案中之所以“一把手”比例較高，主要是因為“一把手”權力存在盲區。要科學地配置權力，就須把決策權、執行權、監督權這“三權”分離。

“一把手”應該有什么權力

以黨政“一把手”為例，“一把手”是指在領導班子和領導成員中居于首位的領導者、負責人。例如，黨的各級黨組織首位領導者、負責人是書記;政府方面是總理、各個部長、各省省長、市長、縣長、區長、鄉鎮長這樣的行政首腦或行政主管。

從現有制度設計看，黨章和憲法對黨政部門以及黨政“一把手”的權力，可以說在其“權重”“權值”“權規”“權界”等方面，都有相應規定。

例如，對書記和黨委的權力規定是：要“總攬全局，協調各方”;“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度”。

對政府各行政首腦或行政主管的權力規定是：要“加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施”，加強“宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理”;“國家機構實行民主集中制的原則”，同時強調“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制”。

許耀桐表示，以上這些都只是原則性規定，造成了當前我國“一把手”權力事實上存在著模糊地帶，即權力存在盲區;同時權力過分集中。為此，需要在黨章之下的黨內其他規則規制和在憲法之下的其他法律條例，作出更具體的規定。

決策參與權。十八屆三中全會提出，要“構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系”。對照中央規定，要對“一把手”進行分權。科學決策要求實行集體領導;執行堅決就必須落實分工負責;監督權要做到有力監督，就必須保證監督權的獨立性。

分權后，“一把手”應擁有哪些權力呢？首先，應該擁有決策參與權。實施決策過程中，必須充分發揚民主，廣泛征求意見。決策是否可行，要采取會議表決的形式，票數超過半數或2/3的才能通過。

專屬執行權。分權后，“一把手”還應擁有專屬執行權。在各級黨的委員會集體分工、個人負責的情況下，以及在各級政府中作為各級行政長官或行政部門主管的情況下，“一把手”具有完成任務的執行權，即首長負責制的辦事權力。

許耀桐認為，該權力是為執行和完成任務過程中所負有的一定的用事權、指揮權、督查權、處罰權等。這樣的執行權是專屬的，必須是有職有權、實實在在且能夠令行禁止的權力。

紀律監督權。“一把手”也享有紀律監督權，就是對班子其他成員和黨內其他人員所具有的違紀違規違法行為的監督權。

具體來說，“一把手”與普通人一樣，享有黨的規章制度和法律規定所賦予的檢舉揭發權、罷免撤換權，以及控告權、申訴權、辯護權、保留意見權等。但這一系列監督權非專屬，“一把手”自身也要受到來自他人和專門監督機構的監督。

建議公布“權力清單”和“權力流程”

過去，“一把手”分工主管的權力太多，諸如干部人事、財政金融、產業規劃、外資引進、工程項目等，無不經由“一把手”，因此有必要進行限權。

一要規范“一把手”的權力清單，“一把手”能做什么，不能做什么，應當有權力的邊界。對“一把手”的權力清單，組織部門應該在“一把手”上任前就有明確的告知。二要規范“一把手”權力運行的程序。防范“一把手”違規運行權力，需要把形式化程序轉化為實質性程序，重要方法就是實行秘密的投票制度。要實行班子成員真正的一人一票，而且要在一定的范圍公布決策的過程和結果。三要淡化行政首長的高度集中的權力。淡化行政首長負責制，意味著強化集體的負責制。

最近，全國已有不少地方紛紛出臺了條例規定，對“一把手”的權力進行限權。如山西省、安徽省都要求黨政主要領導干部不直接分管人事、財務等;安徽省還要求實行做決定時“一把手”最后表態。

北京市西城區黨委常委的權力一共是116項，其中作為黨的“一把手”的區委書記只有15項，作為行政首長的區長，其行政權力為19項。

限權還要做到權力的公開透明，應曬出各政府部門的“權力清單”和“權力流程”，公布每項權力的承辦崗位、辦理時限、投訴舉報途徑和方式等，讓群眾知道哪個部門有哪些權力，可有效防止不作為和越權行為。

監督“一把手”須實現“四個獨立”

許耀桐認為，目前，對于無法對“一把手”進行有效權力監督的情況，有人歸納為四個“不”管：“上級管不到，同級不好管，下級不敢管，群眾管不了”。

為有效實行對“一把手”的權力監督，應著手實行以下四個方面監督的獨立性。

一是各級黨的紀檢委由同級黨的代表大會選舉產生，向其負責，作工作報告，接受同級黨的代表大會領導和上級紀律檢查委員會的直接領導。并且，各級黨的紀檢委主要受上級紀檢委直接領導。

二是各省市縣監察廳（局）和預防腐敗局不受地方黨委、政法委和地方政府的領導，成為一個由上至下的獨立機構，接受上一級直接領導，財政撥款和人事任命也由上級決定。

三是各省市縣（至少首先市縣一級）的反貪污賄賂局不受地方黨委、政法委和地方政府的領導，成為一個由上至下的獨立機構，接受由上一級直接領導。

四是各省市縣的法院不受地方黨委、政法委和地方政府的領導，成為一個由上至下的獨立機構，接受上一級直接領導。財政撥款、人事任命都由上級領導和最高法院決定。

此外，還需要從治標與治本的結合上采取有效措施。

第一，紀委要充分運用審計機關的審計成果。如果黨的監督機關與審計機關聯合起來查處一些重大案件，就會加大對“一把手”的查處率。第二，紀委應當充分用好檢察機構的司法權威。紀委充分運用檢察院的司法權威，把違法的官員立即送往檢察院審理，可以有效防范上級機關對案件查處的干擾。第三，紀委要充分用好社會監督特別是網絡監督的影響力。在信息化條件下，社會輿論監督有了新的工具——互聯網。黨的紀委機關應當充分利用信息化網絡加強對“一把手”的監督。

此外，廉政教育有助于“一把手”樹立正確的人生觀和價值觀，更有助于對“一把手”進行警示和提醒。同時，我們還要加大懲罰的力度。

（《法制晚報》2015.8.10汪紅/文、新華網2015.8.17）