我國群眾體育公共財政投入研究

李麗　楊小龍　蘭自力　曹秀玲

摘要：采用文獻資料法、比較分析法、統計分析法等，就我國群眾體育公共財政投入問題進行研究。結果表明：我國群眾體育財政投入不足；群眾體育和競技體育財政投入結構不合理；體育彩票公益金使用的公益性尚待提高；群眾體育財政投入的民生性有待加強；群眾體育公共財政支出地區失衡和城鄉失衡。在此基礎上，提出政府應樹立公共財政理念，建立多元化群眾體育資金供給機制，完善政府間轉移支付制度，構建體育事業公共財政投入的制度基礎等建議。

關鍵詞：群眾體育；公共財政；投入；體育彩票公益金

中圖分類號：G80-05

文章編號：1009-783X（2015）03-0196-06

文獻標志碼：A

1發達國家群眾體育財政投入

當前經濟發達國家都將群眾體育作為公共產品，并將群眾體育作為本國體育事業公共財政保障的重點。

韓國國民體育振興公團于2009年投資3668億韓元用于韓國體育振興基金，其中1400億韓元支持大眾體育，大眾體育投入占韓國體育振興基金的38.17%。

英國近2年每年的體育撥款為5000多萬英鎊，其中3000多萬英鎊分配給英格蘭體育理事會（主要用于大眾體育），1000多萬英鎊分配給英國體育理事會（主要用于競技體育），大眾體育財政撥款約占英國財政撥款的60%。為實現倫敦奧運會激勵更多人參與體育的承諾，2012年年底英格蘭體育理事會宣布在未來4年中，將撥款4億9300萬英鎊用于大眾體育。

澳大利亞政府為進一步提高國民的體育參與率，于2010年5月宣布對大眾體育新增撥款3億2500萬澳元；2011年初，澳政府再次宣布未來4年間每年對各體育組織新增撥款共1100萬澳元，用于資助各式大眾體育活動并廣泛實施社區體育計劃；2014—2015財政年度，澳政府為體育事業撥款1億2000萬澳元，其中提供給全國體育組織用于發展大眾體育的財政資金近2000萬澳元。

發達國家政府的大眾體育財政投入為本國大眾體育的發展提供了堅實的物質基礎，大眾體育已成為促進本國社會穩定和諧的重要推動力。

2我國群眾體育公共財政投入

2.1我國群眾體育公共財政投入的現狀

2.1.1我國群眾體育的財政投入

由于群眾體育的公共產品屬性和正外部性，世界各國政府都介入群眾體育的發展，并給予相應的財政支持，我國政府也依據不同時期的體育政策投入相應的財政資金保障群眾體育的發展；但受我國經濟發展水平制約及體育發展戰略的影響，長期以來我國群眾體育投入不足，群眾體育的落后薄弱成為制約我國體育公共服務型政府構建及體育強國建設的短板，故引起了各級政府部門的關注并加大了群眾體育的投入。2008年至2012年，我國體育事業經費中共投入171億8393萬9000元用于保障群眾體育的發展。2008年是我國體育事業發展的特殊年一奧運年，國家加大了對各項體育工作的支持力度，2008年體育事業財政投入比2007年增長了1.38倍。2009年起國家對體育事業財政投入恢復正常財政保障軌跡，群眾體育經費支出比2008年下降了很多；但2009年至2012年群眾體育經費支出呈增長趨勢（如圖1所示）。

2.1.2我國體育彩票公益金中群眾體育投入

體育彩票公益金是政府非稅收入形式之一，專用于體育、社會福利等社會公益事業。為彌補體育事業發展經費的不足，我國不斷加大體育彩票發行力度，體育彩票銷售量不斷增長，年均增長速度達到24.75%。隨著體育彩票銷量的不斷增加，體育彩票提取的公益金不斷增多，體育彩票公益金投入到群眾體育的金額以年均16.76%的速度持續增長。2008年體育系統內體育彩票公益金投入到群眾體育的金額為21億3877萬5000元，2012年體育系統內體育彩票公益金中群眾體育支出增加到39億7518萬9000元，是2008年的1.86倍，由此可見，體育彩票公益金的民生性逐步彰顯（見表1）。

2.2群眾體育公共財政投入存在的問題

2.2.1群眾體育財政投入總量不足，群眾體育與競技體育的投入結構不合理

隨著體育公共服務型政府的構建及體育強國建設進程的加快，群眾體育經費不足問題得到一定的緩解；但體育事業公共財政支出結構仍不合理，群眾體育在體育事業經費支出中的比重仍很低，且呈下降趨勢。

2008年群眾體育支出占體育事業經費的比重達到了18%，超過了體育競賽費和體育訓練費的支出。2008年群眾體育經費大幅增加的原因在于國家體育總局為激發全國人民關注奧運，營造濃郁的奧運氛圍，提出了“全民健身與奧運同行”，全國各地加大了對群眾體育的投入，舉辦了一系列群眾體育活動，群眾體育經費收入及其在體育事業經費支出中的比重都顯著提升。

奧運年后，群眾體育支出急劇下降，2009—2012年群眾體育支出占體育事業經費的比重年均值只有5.64%，體育競賽費和體育訓練費支出年均是群眾體育經費支出的2.62倍（見表2），可見，我國群眾體育公共財政投入與國外經濟發達國家群眾體育公共財政投入相差甚遠。由于2007年政府收支分類改革后的群眾體育經費反映的是業余體校和全民健身等方面的支出，如按傳統的“三級訓練網”，業余體校屬于競技體育的范圍。事實上，現階段業余體校仍是選拔和培養優秀運動員的最基層單位，并不等同于真正意義上的全民健身，因此如果群眾體育經費收入中除去這部分的經費支出，則用于全民健身方面的群眾體育經費就更少，群眾體育經費收入在體育事業經費支出中的比重將更低。

由表2可見，2009—2012年我國群眾體育經費支出的絕對規模雖不斷增加，但相對規模卻沒有相應擴大。說明群眾體育在體育事業中的地位仍較低，群眾體育仍未得到體育行政部門的重視，競技體育優先發展的戰略格局仍未得到改變。

2.2.2體育彩票公益金使用的公益性尚待提高

體育彩票公益金對群眾體育的投入雖不斷增加，但仍沒有達到《體育彩票公益金管理暫行辦法》相關規定要求。從表3可以看到，2012年我國體育彩票公益金總支出額92億640萬9000元，其中投入到群眾體育的金額占體育彩票公益金總支出額的43.18%。2008年我國體育彩票公益金投入到群眾體育的比重為20.7%，2012年體育彩票公益金投入到群眾體育的比重比2008年體育彩票公益金投入到群眾體育的比重增加了22.48%，體育彩票公益金的公益性日漸彰顯，但遠遠沒有達到《體育彩票公益金管理暫行辦法》所規定的國家體育總局所使用的年度公益金中落實《全民健身計劃》的公益金比例為60%，實施《奧運爭光計劃綱要》的公益金比例為40%。

通過研究進一步發現，體育場的體育彩票公益金主要用于修建訓練場地、添置訓練競賽器材，2項支出占體育場支出比重達到了86.52%（見表3），可見，體育場的體育彩票公益金支出也絕大部分用于競技體育。由此說明，我國體育彩票公益金仍然主要保障競技體育的發展，體育彩票公益金的民生性還有待進一步增強。

2.2.3群眾體育財政投入的民生性有待加強

群眾體育公共財政支出民生性有待加強主要表現為體育基本公共產品供給不足，公共體育場地設施、公共體育組織、公益性社會體育指導員等遠不能滿足群眾的體育公共服務需求，與西方發達國家差距較大。

第6次全國體育場地普查數據顯示，我國共有體育場地169萬4600個，平均每萬人擁有體育場地12.45個。而目前白俄羅斯共有2萬3200個體育場地（白俄羅斯人口950萬。），平均每萬人擁有體育場地24.42個；德國目前擁有體育場地共計約23萬處（德國人口8200萬），平均每萬人擁有體育場地28.05個；法國目前體育場地總量已超過32萬個（法國人口6500萬），平均每萬人擁有體育場地49.23個。白俄羅斯人均體育場地是我國的1.96倍，德國人均體育場地是我國的2.25倍，法國人均體育場地是我國的3.95倍。

2012年我國共有3萬4806個體育社團，每3萬8902人才能擁有一個體育社團；體育俱樂部的總數為2萬1818個，每6萬2061人才能參加一個體育俱樂部。而德國體育俱樂部總計約9萬1000家，大約每901人能參加一個體育俱樂部；澳大利亞有5萬多個體育俱樂部，大約每440人就能參加一個體育俱樂部（澳大利亞人口數為2200萬）；英國約有15萬1000萬個體育俱樂部，約每411人擁有一個體育俱樂部（英國人口數為6200萬）。2012年我國體育俱樂部的會員數為649萬1097人，只占我國總人口數的0.48%，而芬蘭體育俱樂部會員總數超過110萬，約占芬蘭總人口的20.4%（芬蘭人口數為540萬），德國體育俱樂部會員約2700萬，相當于德國總人口的1/3。

2010年我國認證的公益性社會體育指導員人數只占我國人口數的0.02%，而該年日本通過社會體育指導員認證的人數占當年日本人口數的0.12%。2012年我國公益性社會體育指導員累計人數為174萬7175人，每775人才能享有1名公益性社會體育指導員的指導，而日本在2007年時每553人就能接受1名社會體育指導員的指導。日本社會體育指導員的指導率高達98%以上，而我國社會體育指導員提供指導服務的只有59%。由此可見，我國社會體育指導員在人數及提供指導服務方面都與日本有著較大差距。

2.2.4群眾體育財政支出的地區結構失衡

從1980年起，國家對省、自治區、直轄市實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制改革，各省體育事業費主要來自地方財政（西藏除外），而不是中央財政，這種體制使得各省群眾體育投入水平主要取決于本地區財政實力。1994年的分稅制財政體制改革，奠定了適應社會主義市場經濟體制的政府間財政關系的基本框架；但由于難以打破地方政府原有的利益格局，我國采取以稅收返還為主的財政轉移支付制度。稅收返還采取“基數法”，即“存量不動、增量調整”，所分配的只是中央財政增量的一部分。在分稅制改革之初，稅收返還占總財政轉移支付的比重超過了70%，隨著我國財政體制改革的不斷深入，近年來稅收返還的比重呈降低趨勢，但占總轉移支付的比重仍過大，而具有均等化作用的一般性轉移支付規模過小；因此，依賴于稅收返還的轉移支付形式不僅不能解決因歷史原因所造成的區域間財力分配不均，反而在新體制下肯定了這一差距，這最終表現為東中西部政府間體育公共服務財政投入的明顯差異。

各地區間經濟發展的原有差距及現行財政體制的不完善，使得各地區群眾體育經費支出差距仍然較大。從表4、表5可以看到，區域之間的群眾體育發展呈縮小趨勢，但東部8省市的群眾體育經費支出仍明顯好于中部、東北部及西部的16個省市。即使區域差距最小的2010年，東部人均群眾體育經費支出是中部和東北部的2.33倍，是西部的2.16倍。2012年東部、中部及東北部、西部人均群眾體育經費投入最多的分別是福建省（12.92元）、湖南省（1.46元）及新疆維吾爾自治區（2.59元），福建省的人均群眾體育經費支出是湖南省的8.85倍，是新疆維吾爾自治區的4.99倍，可見，差距仍非常明顯。

人均群眾體育體育彩票公益金支出可進一步論證區域群眾體育發展水平的不平衡。雖然近年來我國體育彩票公益金的使用越來越注重均衡區域群眾體育的發展，但從表6可以發現，不同區域間人均群眾體育體育彩票公益金支出還存在一定的差距。2010年西部省市中由于陜西人均群眾體育體育彩票公益金支出金額較大，達到12.71元，使得西部8省市人均群眾體育體育彩票公益金支出水平提高，并與東部大致相同；其余年份里，東部人均群眾體育體育彩票公益金支出都明顯高于其他區域。從表7還可看到，2010年以來東部、中部及東北部、西部之間人均群眾體育體育彩票公益金支出差距又呈擴大趨勢。

2.2.5群眾體育公共財政支出的城鄉結構失衡

在我國二元經濟結構下，由于城市經濟是財政收入的主要來源，因此，財政支出、尤其是公共服務方面（包括群眾體育）的支出也主要用于城市居民；故與城市群眾體育財政投入總量相比，農村的財政投入杯水車薪，城鄉群眾體育財政支出結構失衡。

在現有的分權制財政體制下，上級政府不僅控制下級政府的官員任免，而且控制下級政府的財政收入。政府財權層層上移，事權層層下壓，而上級政府的轉移支付不足于滿足基層政府的需要，下級政府又缺乏同上級政府的談判力，也缺乏足夠的動力去同上級討價還價，導致鄉鎮財政困難。而目前調整各級政府間財力平衡的縱向轉移支付也將重點放在城市，對農村關注不夠，這進一步加劇了城鄉群眾體育事業財政投入結構失衡，城鄉體育公共產品供給不平衡。

第6次全國體育場地普查結果顯示，鄉村建造的體育場地占全國體育場地總數的41.39%，城鄉體育場地分布不均衡。雖然近年來我國加大了對鄉（鎮）村體育場地的投入力度，如2008—2012年我國新建的6593個體育場地中，分布在鄉（鎮）村的體育場地有4616個，占新建體育場地總數的70.01%，但有限的農村新建體育場地對于占國土面積83.5%的廣大農村來說杯水車薪，而且新建在鄉（鎮）村的場地中真正建在村莊的只有2066個，只占新建體育場地的31.34%；因此，農村新建體育場地很難滿足農民日益增長的健身需求。

我國鄉鎮數量是街道數量的2倍多，可2008—2012年鄉鎮晨晚練站（點）配置的社會體育指導員平均比重只占社會體育指導員總數的45.59%（見表8），而分布在農村的公益性社會體育指導員僅占我國公益性社會體育指導員總數的10%。我國的體育俱樂部絕大多數分布在城市，而澳大利亞體育俱樂部中的60%～70%分布在鄉村地區。城鄉群眾體育財政支出的結構失衡不僅影響到我國體育強國的建設，而且不利于我國城鄉統籌發展，進而影響到我國和諧社會的構建。

3優化我國群眾體育公共財政投入的政策建議

3.1樹立公共財政理念

理念創新是一切創新的先導，理念的轉變對于構筑體育公共服務型政府來說比其他轉變更具有先導性的決定意義。公共財政是為市場提供公共服務的財政，為市場提供公共服務是財政公共性的集中表現。市場經濟條件下財政之所以是“公共”財政，還因為它是“社會公眾”的財政，“社會公眾”是財政公共性的具體表現。群眾體育的參與主體是“社會公眾”，因此，體育事業財政的公共性主要體現在群眾體育財政投入方面。

我國要完成從傳統的體育行政管理到新的體育公共管理的改革，促進政府體育職能的根本性轉變，就必須加大體育事業公共財政的宣傳力度，使體育事業公共財政理念深入人心。體育行政部門領導和職員能從傳統的財政理念中解脫出來，深刻理解體育事業公共財政的內涵和基本特點，并將公共財政理念貫徹到日常體育行政工作中，這樣群眾體育優先發展的戰略才能貫徹實施，政府體育職能才能得以根本扭轉，體育公共服務型政府目標才能最終得以建立。

3.2建立多元化群眾體育資金供給機制

調整和優化體育事業公共財政支出結構，加大財政對群眾體育的支持力度，群眾體育財政投入的增長速度應高于同期體育事業財政經常性收入的增長速度。在安排體育事業財政支出時，要優先保障群眾體育發展所需的資金，逐步提高群眾體育事業經費占體育事業經費的比重，有計劃地保持長期、穩定、合理的群眾體育經費支出比例。

但體育事業財政投入受我國整體經濟發展水平、政府的財政政策選擇及人們消費水平等多方面的因素影響，短期內增長有限；因此，在擴大群眾體育財政支出規模的同時，還應發揮群眾體育財政資金的主導作用，通過財政補助、財政貼息、財政配套、無償贈款、優惠貸款和減免稅收政策等方式引導民間資金進入群眾體育，從而拓寬群眾體育籌資渠道，進而增加群眾體育發展所需要的資金供給。

修訂鼓勵企業和個人贊助或捐贈群眾體育事業的稅收優惠政策。對于贊助群眾體育事業的企業，可稅前列支或實行稅收優惠降低納稅稅基，也可對贊助者采取廣告、慶典演出、冠名等多種方式給予贊助者回報。對于捐贈群眾體育事業的企業，可以在《中華人民共和國企業所得稅法》第9條“企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除”所規定的基礎上適當提高年度利潤總額比例，以激勵企業對群眾體育事業的捐贈。除了對捐贈者進行物質鼓勵外，我國也可采取榮譽激勵、成就激勵等精神鼓勵的方式激勵捐贈者的捐贈行為。此外，政府還應鼓勵社會力量捐資設立體育類基金會，努力爭取境外組織和個人向基金會對群眾體育事業提供捐贈和資助。

3.3完善政府間轉移支付制度，促進區域群眾體育協調發展

為使我國區域之間和城鄉之間的群眾體育協調發展，保證各地區及城鄉之間能享受大體均等的體育公共服務，我國首先應逐步改革現行轉移支付的“基數法”分配原則，采用國際上通行的“因素法”，全面考慮各地社會、經濟、歷史、自然等情況，綜合反映各地實際情況，合理確定中央政府對地方政府的財政轉移支付標準，使各地區有相對充足的財力投入到群眾體育事業的發展中。轉移支付制度改革的重點應逐步提高具有均衡作用的一般性轉移支付的比重，弱化并最終取消稅收返還，縮小和改革體育專項轉移支付，實現政府間群眾體育事業財政縱向和橫向平衡，使中央和地方的群眾體育財權和事權相匹配。

群眾體育事業要獲得穩定的公共財政保障，各級政府間應合理分工，根據群眾體育財權和事權相匹配的原則，構建起中央政府、省級政府和市縣政府共同負責的機制。體育彩票公益金的使用要進一步體現公益性及均衡化的作用，提高體育彩票公益金中群眾體育的支出比重；要繼續加大國家體育總局體育彩票公益金的“農民體育健身工程”和“雪炭工程”的專項補助力度，使老、少、邊窮地區政府能提供群眾所需要的體育基本公共產品。

3.4構建體育事業公共財政投入的制度基礎

在我國當前的社會經濟條件下，為確保政府的體育事業公共支出轉向群眾體育領域，需要建立相應的制度加以保障。

1）建立健全相應的法律法規。完備的有關體育事業發展的法律法規體系是促進群眾體育發展的保障。體育立法必須對政府的體育職能、執行機構、資金獲得和使用等方面做出詳細的規定。完備、詳細的法律法規體系可及時發現和解決體育行政部門在履行政府體育職能時出現的情況和偏差，避免出現違規挪用體育事業財政資金、私自改變資金用途的情況出現。目前，我國應做好《中華人民共和國體育法》的修訂及配套立法工作，抓緊制定加強體育場地建設、體育組織建設等領域的體育法規、規章及規范性文件，加強《全民健身條例》的配套立法，為廣大人民群眾享受體育公共服務提供堅實、具體的法律保障。

2）加強群眾體育公共產品績效評估與考評。群眾體育公共產品績效評估與考評是有效改進政府提供群眾體育公共產品的方法和技能，能增加群眾體育公共產品的供給數量，提高群眾體育公共產品的供給質量，加強政府提供群眾體育公共產品的責任。群眾體育公共產品績效評估考核的內容主要包括經濟、效率、有效性和質量4個方面，評估與考核主體既包括體育行政部門內部職能部門，也包括公眾，評估與考核的手段是定期報告。調整體育行政部門績效考評體系，提高群眾體育公共產品績效考評在體育行政部門績效考評的權重，促進體育行政部門的工作重心由競技體育轉移到群眾體育。

3）建立群眾體育公共產品供給的財政監督機制。建立體育行政部門、財政部門、人大和審計等內部監督和外部監督相結合的監督機制。通過對體育行政部門財政資金的使用和分配進行監督，可促進體育行政部門加強預算管理，規范體育行政部門的財政收支行為，提高群眾體育公共財政支出比重，進而提高體育事業財政資金的使用效率，同時也可預防挪用體育事業財政資金等違法犯罪行為的發生。