養老金并軌：幾人歡喜幾人愁

養老制度并軌改革牽一發而動全身。新一輪機關事業單位養老并軌方案，要求黨政機關和事業單位一起改、全國一起同步推進，同時建立制度彌合公務員和醫生、教師們等群體的待遇落差，這即是在總結以往失敗經驗基礎上，為了打破改革阻力采取的必要之舉。

一場4000萬人走向3億人的制度并軌終于揭幕，有人歡喜有人愁。

幾屆政府均最終擱置的養老保險并軌話題，2014年屢掀高潮。最早是十八屆三中全會《決定》中有言在先，要“推進機關事業單位養老保險制度改革”，緊接著總理在全國“兩會”上政府工作報告中明確提出“改革機關事業單位養老保險制度”，人社部門隨后也反復確認2014年年底之前必然出臺方案。期間雖然社會人士一度擔憂方案難產，但終于在2015年初有了初步的結果。

“雙軌制”矛盾

20多年前，中國啟動養老制度轉軌，企業職工實施養老保險制度，單位和個人繳費額度高，所獲待遇低，有些地區只能達到職工退休前待遇的30%，最高也難超過60%;機關和部分參公編制的事業單位仍沿用舊制度，由財政出資養人，養老金可達退休前工資的80%-90%。兩大人群養老待遇的絕對值也由此漸行漸遠，日漸懸殊。收入分配制度巨大的差異，引發社會各界人士日益強烈的不滿情緒，頻以實際行動不斷呼喚制度的公平。

“養命錢”的多寡，無人不敏感。改革即將落地的消息在2015年來臨前最后幾日披露，及時回應了社會對此項改革能否如期推進的關切。一方面說明新一屆政府改革的決心已定，堅決要兌現承諾;另一方面，此項改革方案直至高層審批通過也并未經過公開征求意見等社會討論步驟，方案至此也僅披露了寥寥數語，傳達出的信號也能讓人窺見改革復雜性之一斑。

從目前上述人大常委會對外披露的信息來看，“從制度和機制上化解‘雙軌制矛盾”，顯然是此輪養老制度并軌的核心目標。為此，可以預料，各級財政和社保部門即將面臨復雜的算賬，巨大的對價必然要財政埋單，方能保證改革平穩進行。而整個改革過程能否秉持公平、公正、透明的原則，又兼顧各方利益妥善協調，這將決定最終并軌的成敗。

更為重要的是，養老并軌也僅僅是新一屆政府治下重新反思和梳理現有養老制度龐大工程其中的一項。上世紀90年代以來，中國建立并不斷完善了覆蓋城鄉的現代社會保險體系，除了覆蓋人數最多的城鎮企業職工養老保險制度，還有面向農村的新型農村社會養老保險（新農保）和面向城鎮非就業人士的城鎮居民養老保險（城居保）。2014年2月，國務院發文將新農保和城居保合二為一。據人社部公布的截至2014年10月的數據，這兩項制度覆蓋人群總數達到8.3億人，前者為3.3億人，后者近5億人。為了抵御日趨嚴重的老齡化風險，維護制度的可持續性和公平性，碎片化的制度未來將進一步整合，并全面納入新的頂層設計改革。

據了解，隨著城鎮企業職工養老保險制度的收入增幅逐漸下降，支出增速和收入增速的差距不斷擴大，中國的養老制度可持續性和公平性所遭遇的挑戰前所未有。將徘徊在養老保險大門之外的機關和事業單位順利并入新制度，方能力保改革的全盤布局。

阻力何來

機關事業單位能否建立和企業職工群體銜接一致的養老保險制度，這已經成為公眾衡量政府對公共事務治理能力的一把分量日益沉重的標尺。

目前披露的改革要點，乃所謂“一個統一、五個同步”，這并不出乎觀察者的意料。“一個統一”，即黨政機關和事業單位同步建立與企業相同的基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發辦法。“五個同步”，即機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。

中國的養老保險制度正式轉軌始于上個世紀90年代初。隨著中國特色的市場經濟制度的建立，所有制形式和用人機制日漸多元化，城鎮的企業養老等福利由公有單位包辦轉向社會統籌。制度設計之初，為了應對日后呼嘯而來的老齡化浪潮，中國設計了“統賬結合”的養老保險制度。企業繳費進入統籌基金，實行以工作一代的繳費支付退休者養老金的“現收現付”制度;個人繳費形成“個人賬戶”，試圖以“基金積累制”實現基金保值增值，個人當期投資應對未來自身養老所需。這套制度雖然也打上了中國特色的烙印，但是仍然可納入與國際接軌的現代養老制度范疇，以社會互助共濟和公平公正為核心原則和追求目標。

然而，機關事業單位因待遇落差等問題抵制改革，養老制度并未同步轉軌。雙軌制由此鑄成，至今兩個人群的養老待遇差距逐年擴大，“付出”與“受益”的對比十分懸殊。高達收入20%的單位繳費和8%的個人繳費額度下，企業職工養老待遇計發標準卻十分偏低，難望機關事業單位待遇之項背。雖然連續十年上調城鎮企業職工養老金發放標準，至今平均水平不過2000余元。

根據《中國勞動統計年鑒》，2005年企業職工養老保險金月平均為732.46元，事業單位人員為1367.42元，機關人員則是1531.74元。到2011年，機關事業單位人員的離退休金每年已經達到2.61萬元，企業人員僅為1.81萬元。根據2012年全國公共財政支出決算表，當年國家財政為行政事業單位離退休人員支付的退休金達到2848億元。機關事業單位養老制度已被視為特權，也難以避免地埋下了社會矛盾的隱患。

養老制度并軌改革牽一發而動全身。新一輪機關事業單位養老并軌方案，要求黨政機關和事業單位一起改、全國一起同步推進，同時建立制度彌合公務員和醫生、教師們等群體的待遇落差，這即是在總結以往失敗經驗基礎上，為了打破改革阻力采取的必要之舉。

最敏感的時刻

據了解，方案研討過程中，曾初步確定從2014年10月1日起實行新老劃斷。若如此，在不考慮延長退休年齡因素的前提下，約至2054年前后方能把“老人”和“中人”全部的歷史債務消化完畢。

目前，參與方案設計的人士分析，補償“中人”“老人”歷史債務的支出總額雖大，但不用一步到位進行清償，額度分解到不同年份漸次支付，財政一次性的啟動成本等短期負擔尚可應付。

至于此次機關事業單位養老金的計發辦法，則“中人”和“新人”的模式將參照企業職工養老保險制度，目前仍實行基礎養老金加個人賬戶養老金模式。為此，目前考慮增發過渡養老金，再加上職業年金的部分，總體待遇向并軌前看齊，據悉替代率也有意按照退休前工資的80%-90%的水平來進行測算。

對并軌后相比仍較高的待遇水平，中國政法大學教授胡繼曄表示可以理解。他認為，既然改革的重點是建立機制，就不必要求機關事業單位養老金待遇和企業職工待遇絕對一致，否則改革難以推動，未來代價更大。可以預料，并軌前的算賬是一個艱難而龐大的工程。

另一方面，現有養老保險的可持續性令人擔憂，多個關鍵性問題難以回避。例如，隨著“人口紅利”的逐漸消失，目前納入更多參保人來擴大基金基數的擴面潛力越來越困難，更加上多繳多得的原則并未真正建立，十年間反而弱化了繳費和待遇掛鉤的機制。與會專家紛紛指出，目前中國養老保險制度的收入能力不容樂觀。

2013年，城鎮職工養老保險征繳收入增長13.1%，而當年養老金給付支出增長19.7%。有專家認為，中國養老保障制度正處于制度參數調整、制度結構改革、各子制度必須盡快建立的三項任務疊加的巨大壓力之中。

諸多問題有待解答，能否通過改革對中國養老制度的原罪進行救贖，從而破舊立新，避免重蹈失敗覆轍，仍是當前最大挑戰。

從企業職工養老保險制度轉軌至今，時間已經走向第三個十年。2015年1月15日，國務院公布了“關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定”，規定機關事業單位工作人員需繳納基本養老保險費的比例為本人繳費工資的8%，單位繳納比例為本單位工資總額的20%。這意味著養老金雙軌制在制度上被終結。

社保專家表示，新規僅實現了制度上的并軌，機關事業單位和企業間的養老待遇差距還將存在較長一段時間。但新規保障了機關事業單位中“老人”“中人”養老待遇將不會降低，而“新人”養老待遇或將微降。

（《新世紀》2015年第1期;《京華時報》2015.1.15）