烏克蘭危機背景下的北約改革

邢驊

北約在1990年7月初召開倫敦首腦會議時已看到冷戰行將結束的形勢，開始醞釀戰略轉變。1991年11月，北約在羅馬峰會提出冷戰后第一份《戰略概念》，發表了《羅馬和平與合作宣言》，開啟改革進程。北約改革的方針是固本求新，既不放棄集體防御宗旨，又力爭與之前對手化干戈為玉帛，以求平穩過渡到歐洲新秩序，為新時期繼續發展打下根基。同時，為適應更為復雜的國際安全挑戰，北約提出了應對危機處理、合作安全等新任務，以培養新能力、新伙伴，變軍事、政治集團為政治、軍事集團為改革指標。然而，冷戰結束二十余年后，烏克蘭危機再次引燃美歐與俄羅斯之間的矛盾與積怨，強烈沖擊了歐洲安全局勢，促使北約的理念與行動偏離了原有的改革路線。

一、軍事集團性質與功能重新突顯

烏克蘭危機爆發后，北約背負大西洋軍事聯盟職責，置身于與俄羅斯對抗的前沿，冷戰后有所淡化的軍事集團性質與功能再次突顯。

（一）將集體防御提升為聯盟首要宗旨

在后冷戰時代的改革道路上，北約集體防御功能曾有所淡化。烏克蘭危機導致美歐與俄羅斯正面對抗，北約據此判斷當前聯盟處境發生“拐點性”變化， 北約必須為捍衛成員國安全重新突出集體防御功能，迅速增強大西洋聯盟的軍事實力。2014年9月北約威爾士首腦會議前，美國總統奧巴馬和英國首相卡梅倫在《泰晤士報》聯合刊文，為聯盟將主要任務轉向與俄軍事對抗定調，宣稱“我們將保持軍隊在東歐的持久存在，讓俄羅斯明白我們會堅持集體自衛承諾”。

（二）指認俄羅斯為主要安全威脅

北約雖未將俄羅斯完全還原成蘇聯那樣的冷戰敵人，但對與俄“為友非敵”的關系定性進行了大幅改動。威爾士首腦會議聲明指出，當前歐洲—大西洋安全受到多個地區、多種形式的威脅，但最突出的威脅是“俄羅斯對烏克蘭的侵略”，它是“對歐洲完整、自由與和平愿望的根本性挑戰”。 北約宣布停止與俄進行一切軍民領域的務實合作，還于2014年7月刊文梳理了后冷戰時期雙方的爭執，指責俄一直扮演著破壞雙方關系的角色。此外，北約和美、英等國領導人對俄態度強硬，在不同場合對俄進行外交、政治討伐。在聯合國大會上，奧巴馬將俄的“侵略”行為與“伊斯蘭國”極端主義、埃博拉傳染病并列為全球三大威脅，將俄置于世界公敵位置。

（三）制定加強集體防御的軍事綱領

烏克蘭危機爆發初期，北約與俄羅斯相互示強，不斷擴大軍事演習與軍事調動規模，力圖增加威懾對方效應，雙方軍事對抗隨之升級。北約威爾士首腦會議通過的《戰備行動計劃》被稱為聯盟“冷戰結束以來集體防御最大的進展”， 表明北約與俄的軍事對抗在新的綱領框架中完成系統性、整體性升級。根據已透露的內容，該計劃的核心措施是建立一支由5000名軍人組成的先頭部隊，并由海、空、特種部隊提供支援，可在幾天內完成部署。先頭部隊原則上保衛聯盟各成員國，但明確表示將優先實施在與俄相鄰的成員國設立為后續部隊做準備的“適當的指揮、監督單位”，槍口指向一目了然。2015年2月5日，北約國防部長會議進一步落實該項行動計劃，宣布在近俄前沿設立指揮、監督單位的計劃具體落實于6個成員國，即在羅馬尼亞建立東南歐司令部，在丹麥、德國與波蘭建立東北歐司令部，在格魯吉亞設立訓練中心，軍力部署前移續有進展。

（四）促推與烏克蘭當局的軍事、政治合作

烏克蘭當局在與俄羅斯的激烈對抗中大步西化，明確加入北約的決心，取消了本國不結盟地位，制定了加入北約路線圖。北約秘書長拉斯姆森就此表示，盡管俄羅斯反對，但烏克蘭有加入北約的自由，顯示了對烏克蘭加入北約決定的鼓勵。

2014年12月2日，外交部長級的北約—烏克蘭委員會發表公報，堅決支持烏克蘭當局抗擊“分裂主義分子”及俄羅斯“入侵”行動，歡迎烏克蘭“堅定扎根于歐洲民主”，并制定了多項軍事、安全合作措施。目前，北約與烏克蘭的軍事合作涵蓋指揮、監督、通訊、后勤、標準化、智能防務、軍轉民、醫療等領域，更包括“大幅度增進烏克蘭與北約部隊配合行動能力”， 擴大在烏克蘭咨詢機構，幫助其“全面整頓防務與安全部門”等項目。 北約還為援助烏克蘭當局設立專項基金，在烏克蘭西部進行聯合軍演。北約雖未以集團名義決定對烏克蘭當局提供致命性武器，但對成員國與烏克蘭的雙邊軍事合作則更加放手，美國軍隊借此以培訓烏克蘭軍隊為名進駐烏克蘭領土。由此看來，北約雖尚未接納烏克蘭為其成員，但作為“特殊伙伴”聯系緊密，北約對烏克蘭軍事、政治事務的介入程度較高，且還將步步深入。

二、不斷碰撞的北約與俄羅斯互動

烏克蘭危機的爆發及其引起的東西方對抗是北約與俄羅斯冷戰后地緣政治爭奪步步激化的必然。

（一）冷戰后北約與俄羅斯關系曾有推進

冷戰后，北約啟動改革的一個出發點在于認為其與俄羅斯發生大規模戰爭的可能性大幅降低，因而需開發北約除軍事以外的其他活動領域，以將俄羅斯的發展穩定在自己期望的框架中。北約重視對俄關系，并做出了相應努力。1997年5月27日，北約成員國首腦和秘書長索拉納與俄羅斯總統葉利欽在巴黎簽訂《關系基礎文件》，互設聯絡、磋商的外交與軍事機構，北約許諾在有關歐洲安全問題上與俄平等協商。俄也進入北約領導的歐洲—大西洋伙伴機制。北約及其主導國美國在核裁軍、歐洲常規裁軍以及地區熱點上與俄進行了一些合作。“9·11”事件發生后，俄在國際反恐合作中對美、歐提供了實質性幫助，歐洲輿論一度呼吁改變對俄的負面認識。2002年5月，北約與俄聯合召開羅馬首腦會議，決定將北約與俄協商機制由“19+1”改為“20”，以示認同俄為“自己人”。

（二）雙方后冷戰戰略設想無法對接

北約與俄羅斯關系發展遠未達到設想，關系進展有限，且時而發生碰撞，根本原因在于雙方在冷戰后歐洲的戰略利益與考慮同床異夢。

1990年11月19日，北約、華約22國和歐洲中立、不結盟國家在巴黎召開歐安會特別首腦會議，簽署《新歐洲巴黎憲章》等三項文件，宣布了冷戰結束后共同迎接“歐洲和平、合作新時代”。但美歐與俄羅斯對冷戰結束意義和戰后格局的設想并不相同。冷戰的結束并無國際法意義上的“戰敗國”，但美歐都將冷戰終結視為“以和平方式戰勝專制”的勝利，抱有將蘇聯的繼承者俄羅斯視為“失敗者”的心態。俄羅斯國內外政策與影響力雖與蘇聯大不相同，但北約以“共同價值觀”作為立盟根本和判斷與他國關系親疏的準繩，對俄羅斯并不完全認同，最多視其為或可改造的對象。索拉納談及冷戰后處理與俄關系原則時，表示“協助俄羅斯在歐洲新框架內找到合適位置”，似乎釋放對俄的善意，但就雙方間“我主你從”的意識和監管、規范俄羅斯的意圖卻顯露無遺。

進而言之，俄羅斯的領土與實力雖大為縮減，但其固有的獨立發展意志在后冷戰時期有增無減，并未失去大國地位追求。俄羅斯組建獨聯體后，致力于發展歐亞合作機制以維系傳統影響，在中東地區等國際熱點事務中有著特殊的發言權，一心發展可與美國一爭高下的核武庫威懾力，并不聽命于西方對其政治取向的指點和安排。這大大違背了西方對冷戰后俄羅斯地位的設想，雙方關系中競爭因素高于合作可能。北約與俄羅斯之間難有切實的、延續的互信與尊重，分歧演化成矛盾爭執的概率甚高。

普京入主克里姆林宮后，在振興國力的同時“向西方討回公道”，扭轉國際關系中弱勢地位的意圖明顯，西方國家由此更加確認不管如何處理對俄關系，“統一、自由、和平的歐洲”也難以容下俄羅斯。自此，約束俄羅斯影響外延，加強對其國內事務干預，遏制俄羅斯“恢復蘇維埃帝國”的意向，成為西方處理對俄關系時的重要考慮。

（三）東擴與反東擴角力激化歐洲地緣政治爭奪

冷戰結束后，中東歐國家大都意圖“回歸歐洲”，要求靠近、參加北約和歐盟，開辟不同于冷戰時期的發展道路。北約據此聲稱“東擴是回應申請入約國的要求”，但壓制俄羅斯戰略勢力也是北約東擴的一項根本目的。

實際上，北約對于東擴給俄羅斯造成的影響和俄羅斯的抗爭心知肚明，因而每次東擴的進程大致都以俄羅斯反對——北約與美國給予俄羅斯一些安撫性回報——俄羅斯勉強接受三部曲告終，北約節節前進，俄羅斯步步為營又步步后退。經過冷戰后的三次東擴，北約已經逼近了俄羅斯邊界，而其對承諾的回報卻并未兌現。北約曾承諾在有關歐洲安全問題上與俄羅斯平等協商，但隨后就解釋為“就共同利益問題與俄羅斯協商，但獨立行動權利不受侵犯”，使承諾變為一紙空談。北約在前述對雙方冷戰后關系的辯解聲明中，對德國統一后北約做出不向中、東歐擴展的許諾矢口否認，聲稱該項承諾沒有“正式的書面決議”。

同時，北約擴員只為滿足申請國愿望而無其他目的的辯解更是難以自圓其說。近期，美歐圍繞烏克蘭危機聯手對俄羅斯實施的強硬對策，就沒有被北約一些新成員國完全認同，表明這些國家雖愿參加北約，但并無與北約共同遏制俄羅斯的用意。冷戰后，北約首批發展的波蘭、捷克、匈牙利三國曾被視為陣營轉換的典范，而當前捷克、匈牙利就與北約在對俄羅斯強硬立場上保持了距離。捷克總統澤曼堅持赴俄羅斯參加紀念二戰勝利活動，打破了西方一致行動孤立、打擊俄羅斯的意圖。美國駐捷克大使無理、無禮地予以指責，澤曼反唇相譏，兩國關系一度掀起風波。由此看出，北約對新入盟成員國的愿望并不完全尊重，除非它們無條件地同意一致抗俄。澤曼總統事后還發表談話，表示不相信俄羅斯會出兵北約波羅的海盟國，不相信俄羅斯會吞并烏克蘭東部，與北約極力渲染的俄羅斯“侵略”唱反調。同時捷克、匈牙利對美歐采取的對俄經濟制裁表示保留，此間匈牙利還與俄羅斯敲定能源合作等項目，拒絕與美歐舉措亦步亦趨。

（四）爭奪烏克蘭激化北約與俄羅斯間對決

烏克蘭、格魯吉亞被俄羅斯視為抵御北約的最后一道防護墻，因而拼盡全力護衛。北約則不破墻而入決不罷休，雙方爭斗短兵相接。北約把烏克蘭、格魯吉亞兩國列為重點發展對象，竭盡拉攏之能事。以與烏克蘭關系為例，早在1997年7月北約冷戰后首次擴員時，就盯上了對俄戰略意義更重的烏克蘭。北約與烏克蘭建立關系之初就高調簽署《特別伙伴憲章》，賦予該項合作與眾不同的意義。1999年4月，北約與烏克蘭舉行首次首腦會晤，發表聯合聲明宣布雙方全面合作及烏克蘭“加入歐洲—大西洋結構”的決心，并成立了北約—烏克蘭委員會等常設合作機制。北約以幫助烏克蘭改革為名，為拉攏烏克蘭花了大力氣。

北約、美國與歐盟配合，力挺烏克蘭、格魯吉亞兩國西化，在兩國發動顏色革命，擠壓，推翻親俄政權，打擊反對西化力量，造成兩國國內局勢動蕩。俄羅斯以強力手段反擊西方攻勢，2008年秋為支持格魯吉亞境內阿布哈茲與南奧塞梯獨立，與該國親西方政權間發生戰爭；在烏克蘭則依托東部親俄力量，推動烏克蘭加入俄羅斯主導的歐亞合作機制，極力牽制其西化步驟。

2013年11月2日，時任烏克蘭總統亞努科維奇決定暫緩與歐盟簽署聯系國協定，雖然這一舉措有考慮俄羅斯要求的因素，但遠未跳出其一直以來在接近歐盟與維系對俄合作中保持平衡的政策。早已滲入烏克蘭的外國勢力操縱國內親西方力量以此為借口發動激烈抗議，亞努科維奇政權很快被廣場暴力推翻。美國高官無所顧忌地直接插手烏克蘭新政權組成，大力促推烏克蘭敵俄、向西政治的發展。俄羅斯不會聽任具有重大戰略意義的烏克蘭旁落西方，也相繼采取支持烏克蘭東部對當局的反抗行動、收回克里米亞等大手筆對策。冷戰后美歐與俄之間的首場政治、軍事、經濟全面對抗爆發。

（五）北約在歐洲設立反導系統加深與俄羅斯對立

北約以防范其它地區威脅為名，在近俄地帶設立歐洲反導系統，俄羅斯對于自身戰略力量因此遭到削弱表示嚴重關切。為消除在此問題上的爭執，北約、美國與俄羅斯進行數次協商，但終因不能彌合雙方深層戰略考慮的對立無果而終。普京總統宣稱，美國一手操辦的北約歐洲反導系統是對俄羅斯的最大威脅。反導系統之爭刺激俄羅斯加大投入，增進突破反導系統能力。北約反導系統成為催化東西方軍備競賽升級的引火點。

綜上所述，冷戰后東西方歐洲地緣政治日趨激烈的爭奪，早已埋下了烏克蘭危機爆發的伏筆。

三、北約未來發展存在不確定性

北約將繼續維持軍事集團功能的突顯，但也并非全面返回冷戰狀態，未來發展走向呈現不確定性。

（一）繼續承擔軍事對抗重任

烏克蘭危機和解前景渺茫。俄羅斯、烏克蘭當局、德國與法國四方峰會達成的明斯克停火協議落實艱難，內戰雙方誓不兩立，俄羅斯、烏克蘭當局立場相左，俄羅斯與德國、法國間存在意見分歧，停火狀況難得穩定，烏克蘭東部地區地位的解決更前景渺茫。盡管美歐與俄羅斯都表示政治解決危機的意圖，但軍事爭奪互不示弱，安全風險不免加重：第一，雙方都向陸、海交界處屯兵布陣，造成幾乎“鼻尖相碰”狀態，空中戰機近距離相峙事件時有發生；第二，美國揚言向烏克蘭政府軍提供致命性武器，美軍參謀長聯席會議主席鄧普西表示，“我們絕對應考慮武裝烏克蘭”。而美方籌劃一旦實施，俄羅斯絕不會袖手旁觀，戰爭危險一觸即發；第三，烏克蘭當局堅持西化政策，邁開參加北約步伐，目前俄羅斯尚以斷絕與北約關系相要挾，日后如北約正式接納烏克蘭，俄羅斯的反擊舉措絕不限于此。

長遠來看，日益升級的政治爭斗刺激了東西方軍備競賽，各自防止對手獲得軍事優勢的意志更為強勁，此前達成的裁軍協議受到撼動。俄羅斯國防部長宣布將不顧經濟困難，堅持完成2020年前的軍事現代化計劃。對此，北約也將加緊保持實現集體防御的實力，在增強軍事集團性質和能力上可能越走越遠。

（二）冷戰特質的恢復仍有限度

北約雖與俄羅斯展開軍事、政治持續對抗，但完全返回冷戰的可能性較低。首先，國際形勢正在經歷空前復雜、深刻的變化，歐洲形勢雖呈現冷戰色彩，但與冷戰時期有本質區別。冷戰的重要標志之一為兩極格局的形成，而當前世界日趨向多極化、多邊化發展，美俄難以再次主導世界事務。非傳統安全威脅與傳統安全威脅交織，東西方在應對此類安全問題上難靠一己之力解決，國際事務不再處處以東西方對抗為主線。

其次，北約對自身所處的“前景不定的世界”有清醒的認識，俄羅斯不是北約面臨的唯一挑戰。冷戰后，北約一直定位于集體防御、危機處理和合作安全功能，當前，即使將集體防御提升為首要職責，北約也不可能將全部精力和資源投入于此而不顧其他，毀掉多年改革的成果。實際上，危機處理與合作安全兩項功能對北約仍有現實意義，不可懈怠：北約完成在阿富汗領導國際維和部隊的任務后，還要為維護該國安全做大量工作，不可完全放手不管；北約參與了中東地區國際反恐合作，訓練伊拉克本國安全部隊是其任務之一；為應對“伊斯蘭國”極端組織興起，北約雖未整體出動，但已參加了在美國召開的國際會議。

最后，冷戰結束初期，北約發動科索沃戰爭，爭奪巴爾干半島勢力范圍時士氣很盛，而彼時的俄羅斯羽翼微弱，心有余而力不足。今時不同往昔，北約認識到基于今日俄羅斯的實力與斗志，放手與之軍事對決的代價非同小可，須注意把握對抗尺度，避免走上引爆戰爭的不歸路。就武裝烏克蘭政府軍問題，北約未作集體承諾；就向與俄羅斯交界成員國派駐常設部隊計劃的執行，北約至今還以“輪換”、“靈活”、“可大可小”的言詞形容，留有余地；北約—烏克蘭委員會公報中，也尚未明確表示支持烏克蘭加入北約。

（三）內部對策差異繼續表現

東西方關系緊張一直對北約盟友間關系發揮著雙重影響：在緊迫形勢下，美國與歐洲盟友抱團御敵需求增大；但在斗爭危險度增強，可能付出重大代價時，雙方的考慮、對策差異又不可避免。此次應對烏克蘭危機中，美國與歐洲盟友關系再現了這一辯證性規律。

美歐推進西方勢力東進、力克俄羅斯的戰略考量基本一致。北約歐洲成員認為，俄羅斯合并克里米亞和支持烏克蘭東部民間武裝，嚴重破壞自身在歐洲維護的秩序，不能容忍。北約在軍事領域抗俄的同時，歐盟在經濟與外交上則對俄實施加碼的制裁，公眾輿論反俄勢頭上升。與2003年德、法兩國帶頭反對美國發動伊拉克戰爭，引發北約內部分裂的局面相比，當前美歐戰略關系大不一樣。但是，歐洲國家與美國的安全處境畢竟不可同日而語，安全利益與政策上對歐洲大局的全面、長遠考慮與美國的差別難以消除。歐洲與美國的分歧時有顯露，其顯示與美不同意見的愿望與能力也有提高，對北約決策的影響力有所增長。

在北約內部，美歐分歧集中表現在對俄羅斯政策上。不管如何與俄羅斯對抗，歐洲成員國都會小心地止步于干戈相見的邊緣，以確保歐洲和平。2008年4月北約布加勒斯特首腦會議上，在德、法兩國倡議下，決定停止烏克蘭和格魯吉亞入約程序，以避免與俄羅斯關系的緊張。歐盟雖全力加強與烏克蘭制度性聯系，推進烏克蘭西化，但德、法等大國至今在是否支持烏克蘭參加北約問題上沒有松口，避免引起與俄羅斯的嚴重軍事對抗，威脅歐洲安全。美國聲稱謀劃向烏克蘭政府軍提供致命性武器，欲在直接參戰上邁出步伐，歐洲成員大都表示異議，默克爾總理除在2015年2月慕尼黑安全會議上公開表態反對外，又親赴美國極力勸阻。德、法兩國一直就烏克蘭危機與俄羅斯進行接觸，探索和解途徑。2015年2月，兩國首腦親赴明斯克，在烏克蘭當局和俄羅斯間苦苦斡旋，終于達成明斯克停火協議，極力為危機滑向戰爭踩剎車。

歐洲盟友的態度對美國行動形成了牽制，美國當然有所回應。美國政府要員就歐洲盟友反對武裝烏克蘭，指責其“不配合”、“不堅定”。歷史上，美歐在對俄政策上各持己見、相互交鋒的事件不止一樁。2008年秋俄羅斯與格魯吉亞發生軍事沖突時，美國持強硬立場，對法國出面促使俄、格停戰及歐盟與俄重開新伙伴條約談判十分不滿。歐盟外長會議則致函奧巴馬，建議對“經濟復蘇、外交活躍、正在崛起的俄羅斯加強接觸，避免沖突風險”，要求美國不要干擾歐洲與俄羅斯打交道，讓歐洲發揮更大作用。

美歐間另一難解的矛盾在于對北約的財力、人力支持。美國抱怨歐洲盟友對北約吝于貢獻，既不愿出錢，也不盡力。美國前國防部長蓋茨卸任前，在美歐多處論壇上宣泄了美國的強烈不滿，他指責歐洲盟友“只知消費美國提供的安全保證，而無平分聯盟負擔的政治意愿與行動”，“北約本為冷戰時期保衛西歐而生，美國為此大把花錢，但戰后美國在北約開支中的份額卻不降反升了75%”。他還批評參加對利比亞空中打擊的歐洲國家不到聯盟歐洲成員的1/3；出兵阿富汗的歐洲國家自行撤軍，不顧整體；有的將部隊布置在戰爭激烈的戰區之外。蓋茨警告說，長此以往，大西洋聯盟形成了美國和英國等少數歐洲國家承擔艱巨任務，而其他國家得益于北約保護，卻不承擔費用和風險的“雙層次聯盟”，美國最終將決定不再“獨自為北約沖鋒陷陣”。 2014年5月，美國國防部長哈格爾在華盛頓威爾遜中心講話時表示，美國GDP低于北約其他成員的總和，而軍費開支則為后者的3倍。

美歐就聯盟負擔分配的爭執是北約的一大心病。北約領導不斷呼吁各成員國同心合力，共同為聯盟付出“時間、精力和資源”， 敦促歐洲成員國將軍費開支普遍提到本國GDP的2%，贊揚已達標和正式保證達標的國家，對其他未達標成員國施加壓力。

審視北約內部關系的另一視角是，歐洲成員面對危機所表現的異同。美國入侵伊拉克事件曾掀翻了歐洲國家內部關系，分裂為反戰與主戰兩派；而應對烏克蘭危機，北約歐洲成員立場大體一致。不過，此次北約與俄羅斯的角力以歐洲為主場，歐洲各國安全都受到近身威脅，在政策考量上產生的差別盡管有時細微，但值得關注。北約一些歐洲成員，包括正在進行入盟談判的個別歐盟候選國，或因與俄羅斯的傳統聯系，或因與歐盟主流政治的隔閡，對西方一味對俄示強有所保留，不愿參與排斥、孤立俄的行動，而是維系與俄的來往、溝通與合作，在一定程度上增加了歐盟達成一致對俄政策的難度。與俄羅斯為鄰的歐盟成員國對俄斗爭堅決，要求北約大力加強對俄軍事遏制，確保本國安全，同時對北約在本國領土派駐大規模常設部隊也有所顧慮，擔心引火燒身。

四、結語

歐洲安全局勢驟然惡化打亂了北約改革進程，俄羅斯與西方地緣政治角力難解難分，北約的未來發展處在十字路口，能否延續冷戰結束后的改革初衷，堅持將軍事、政治集團改革為政治、軍事集團的目標被畫上問號。與此同時，作為一個多國集團，在形勢發生重大變化之際，北約內部成員對聯盟決策的作用力尤為復雜、多面。北約發展前景具有很大的不確定性，其發展走向事關歐洲的穩定與和平，值得國際社會持續關注。

【完稿時間：2015-5-4】

【責任編輯：李 靜】