歐盟政治體系中的議會間合作機制發展與影響

〔提提提要〕盡管被賦予越來越多的權能，但歐洲議會和成員國議會在歐盟政治體系中的作用仍然有限，關于“民主赤字”的討論使議會間合作機制成為熱點。歐盟議會間合作機制已經有了長足發展，呈現出一定的發展趨勢和特點。議會間合作機制主要發揮信息交流、學習“最佳實踐”和協調立場的作用，有助于減少歐盟“民主赤字”，但其發展還面臨諸多限制。為了增強歐盟的民主合法性，加強議會間合作機制、提高歐洲議會和成員國議會在歐盟中的地位和影響是未來的發展方向。雖然目前議會間合作機制主要在歐盟內政領域發揮作用，但未來有可能對包括中歐關系在內的歐盟對外關系施加影響。

〔關 鍵 詞〕議會間合作機制、歐盟、歐洲議會、民主赤字

〔作者簡介〕張磊，中國社會科學院歐洲研究所助理研究員

〔中圖分類號〕D750.23

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2015）3期0075-13

歐盟的“民主赤字”問題由來已久。歐洲議會的權力自成立以來不斷增強，但未完全彌補成員國議會權力的缺失。歐盟權能增大所導致的行政權力擴大、歐盟理事會信息的不公開和歐盟機構的日益官僚化都使得決策遠離民眾的監督。債務危機不僅是經濟層面的危機，而且進一步加劇了歐盟的“民主赤字”與合法性危機。在此背景下，如何增強歐盟的民主合法性、如何提高議會在歐盟決策體系中的地位，成為當前歐洲的熱門話題。其中，加強歐盟議會間合作以更好地發揮議會的影響和作用是一個重要方面。

一、議會間合作機制的法律和現實基礎

在實行直接選舉之前，歐洲議會議員由各成員國議會指派任命，歐洲議會就與成員國議會有過合作，但這些合作僅僅是偶然、非機制化的。隨著一體化的發展，條約為議會權能的增強以及議會間合作奠定了基礎。一方面，歐洲議會和成員國議會的權能不斷增強，為二者的進一步合作創造了條件；另一方面，成員國議會參與歐盟事務仍面臨諸多限制，“通過議會間合作來增強成員國議會的權力，從而減少歐盟‘民主赤字”的觀點引發了許多關注。加強議會間合作成為一種自然而然的選擇，“雙贏”和“互惠”思想指導下的議會間合作逐漸興起和發展。

（一）條約為議會權能增強及議會間合作奠定基礎

在短短的幾十年中，歐洲議會已從一個僅具有建議和咨詢權的機構發展成一個制定政策的立法機構，在歐盟的治理體系中具有顯著的地位。被稱為“議會條約”的《里斯本條約》的核心目標是增加代議制民主在歐盟的作用，改革歐盟的決策方式和機構設置，使擴大后的歐盟運轉更為有效。歐洲議會被視為《里斯本條約》的最大贏家之一，其主要權能——財政預算權、參與立法權和行政監督權——都有了明顯擴展。在預算方面，歐盟支出需經歐洲議會批準且受議會審查；在制定歐盟法律的普通立法程序下，歐洲議會與部長理事會共同行使立法權，還有權參與修改條約；在行政監督和審議方面，歐洲議會“選舉”歐盟委員會主席。雖然與歐盟部長理事會相比，歐洲議會的權能在某些領域（如外交和安全防衛）仍然有限，但是相對成員國議會，歐洲議會在擴權的道路上遠遠走在了前面。

20世紀90年代，成員國議會在歐洲一體化中的作用首次引發關注，這主要與當時關于歐盟“民主赤字”的討論有關。《馬斯特里赫特條約》生效之后，被視為歐盟政治體系中“輸家”（loser）或“遲到者”（latecomer）的成員國議會開始覺醒，期望能夠在歐盟政治體系中發揮作用。成員國議會紛紛設立歐洲事務委員會（European Affairs Committee）來協調議會關于歐洲的事務，成員國議會議員對歐洲事務的關注也越來越多。歐洲議會開始試圖使成員國議會相信，合作可以帶來“雙贏”和“互惠”的結果。在此思想指導下，成員國議會參與議會間合作由最初的躊躇不前到越發活躍。通過參加成員國議會和歐洲議會共同舉辦的聯合會議和雙邊會議，成員國議會議員不僅能夠與歐洲議會議員交流信息，而且能夠了解其他成員國的立場。這些會議也越來越具有政治色彩，歐盟委員會和理事會有時也派代表參加。此后，歐盟的議會間合作開始不斷完善，日益朝著制度化的方向發展。

《里斯本條約》首次給予成員國議會在歐盟決策過程中的重要地位。早期預警機制中的“黃牌程序”下，如果提案被1/3成員國的議會否決，歐盟委員會須重新考慮提案。但是，《里斯本條約》生效以來，僅僅出現了兩次“黃牌程序”。不少學者認為早期預警機制可能影響有限：它忽視了議會民主政體下行政機構與立法機構的混合；同時，成員國要達到一定數量難度很大，這對成員國議會之間的合作提出了很高的要求。《里斯本條約》中《關于成員國議會在歐洲聯盟中作用的議定書》第二編對議會間合作進行了明確的規定，特別指出：“歐洲議會應與各國議會共同就組織與推動聯盟內部有效的和定期的議會間合作做出決定。”在實踐中，成員國議會議員參與歐盟立法、審議歐盟事務常常面臨高額的成本，知識、信息和時間都缺一不可。此外，近年來，歐盟立法程序中出現大量由歐洲議會、歐盟理事會和歐盟委員會進行的“三方會談”，使得成員國議會難以對歐盟立法程序進行有效審議。有學者指出，除非成員國議會有效地組織集體行動，否則它們仍然是歐盟決策過程中的“紙老虎”。這些局限和困難都進一步凸顯了歐洲議會與成員國議會加強議會間合作機制的必要性。

（二）債務危機下“民主赤字”的討論促進議會間合作發展

在近年金融危機和債務危機的背景下，歐盟層面經濟政策協調和經濟治理的各種決策都產生了深遠的影響，成員國政策和歐盟/歐元區權能之間的界限逐漸模糊。對于政策協調來說，成員國有不同的預算程序，但歐盟層面要求統一的預算協調，這就進一步增加了歐盟經濟治理的復雜性。但是，許多救助計劃都由歐元區財政部長和成員國政府做出決策，成員國議會和歐洲議會難以發揮影響，尤其在引入“歐洲學期”（European Semester）后，歐盟委員會和成員國政府的協調進一步緊密，卻將歐洲議會排除在外，成員國議會僅僅在過程的結束階段才有限參與。

歐盟“民主赤字”進一步加劇的背景引發了新一輪對議會權能的討論。加強議會合作、增強議會審議功能的呼聲不斷高漲。2011年底歐盟成員國圍繞《穩定、協調與治理條約》（TSCG）進行談判時，“在經濟和財政治理領域加強歐洲議會與成員國議會的合作”這一觀點逐漸出現。2012年下半年，成員國和歐盟層面的眾多行為體都表達了在該領域進行議會間合作的看法。歐盟多家智庫也頻頻召開研討會，討論議會和議會間合作在預算和經濟政策協調領域的地位和作用。這些討論涉及到歐洲經濟和貨幣聯盟的民主層面，甚至更寬泛地涉及到歐洲政治聯盟的發展，在一定意義上促進了歐盟議會間合作機制的進一步發展。

總體來看，歐盟政治體系中的議會間合作主要發生在兩個層面。第一是橫向的合作，主要是成員國議會之間的合作，它們在歐盟層面承擔了議會的功能，但是并沒有在一個地理空間內經常會面，被稱為“事實上的第三議會”（Virtual Third Chambers）。第二是縱向的合作，主要是歐洲議會與成員國議會之間的合作，被稱為“多層議會領域”（Multilevel Parliamentary Field）。成員國議會與歐洲議會在橫向與縱向層面更加緊密地聯系在一起，共同構建出歐盟范圍內的議會網絡。2008年，由歐洲議會議長和成員國議會議長參加的歐盟議長會議通過了《歐盟議會間合作指導方針》（Guidelines for Inter-Parliamentary Cooperation in the European Union），確立了議會間合作的三大主要目標：（1）促進成員國議會和歐洲議會之間的信息交換和最佳實踐的交流，從而加強各個層面的議會控制、影響和審議；（2）保證在歐盟事務中，尤其在輔助性原則和相稱性原則領域有效實施議會的權能；（3）促進與第三國議會的合作。

二、議會間合作機制的發展趨勢和特點

經過20多年的發展，議會間合作形成了以下主要形式：（1）歐盟議長會議（Conference of Speakers of the European Union Parliaments），由歐盟成員國議會的議長和歐洲議會議長參加，是議會間合作的核心和指導機構，負責協調所有的議會間活動；（2）歐洲事務委員會議會間大會（Conference of Community and European Affairs Committees of Parliaments of the European Union， COSAC），主要是在成員國議會的歐洲事務委員會和歐洲議會之間定期召開會議。自1989年首次召開后，每年舉行兩次，至今已召開50多次會議；（3）相關主題或部門的聯合會議，包括委員會聯合會議（Joint Committee Meetings）、議會聯合會議（Joint Parliamentary Meetings）和議會間委員會會議（Inter-parliamentary Committee Meetings）；（4）政黨間交流，是議會間合作的一種重要形式；（5）成員國議會派遣代表駐守布魯塞爾，向成員國議會傳遞信息，同時組織成員國議會訪問歐洲議會。此外，還有議會間的互訪、秘書長會議和議會工作人員之間的交流等。議會間合作的主要工具是“議會間信息交換數據庫”（IPEX）與“歐洲議會研究和文獻中心”（European Centre for Parliamentary Research and Documentation， ECPRD），這兩大工具體現出議會工作越來越專業化的趨勢。近年來，歐盟政治體系中的議會間合作機制呈現出如下發展趨勢和特點：

（一）合作機制越發多樣，涉及領域越發廣泛

《里斯本條約》生效以來，歐盟議會間合作機制越來越多樣，涉及的領域越來越廣泛。首先進行嘗試的是模仿COSAC會議模式，在外交領域召開議會間大會。首次共同外交和安全政策/共同安全和防務政策議會間大會（Interparliamentary Conference for CSFP and CSDP）于2012年9月9—11日在塞浦路斯召開，主要關注“阿拉伯之春”，以及推進在共同外交和安全政策領域的合作。經濟治理領域的議會間會議緊隨其后，首次經濟和財政治理議會間大會（Interparliamentary Conference for Economic and Financial Governance）于2013年10月16—17日在立陶宛召開，主要議題是討論條約涉及的預算政策，議員們就“歐洲學期”框架下的年度增長戰略和國別建議發表觀點。除了以上這兩種被稱為“第二代議會間論壇”的議會間合作形式，歐洲議會還針對經濟治理問題推出了“歐盟議會周”（European Parliamentary Week）活動，最近的一期于2015年2月召開，討論“歐洲學期”、穩定、協調和經濟治理問題。

此外，不少成員國的政黨近年來也在布魯塞爾建立了聯絡辦公室，以更好地溝通本國政黨與歐洲議會黨團，獲取歐盟層面盡可能多的相關信息。隨著技術手段的不斷更新，附帶同傳的視頻會議形式開始出現。2012年1月，歐洲議會在關于《穩定、協調與治理條約》的談判中首次采取視頻會議，會上歐洲議會議員向意大利議員報告談判的情況。由于視頻會議能夠及時召開，且避免了長途旅行的成本，未來使用將越來越頻繁。

（二）成員國議會的實踐極為不同

成員國議會在議會間合作領域的實踐存在差別，一些議會比其他議會更善于建立良好關系。相對來說，德國議會與歐洲議會以及其他成員國議會的聯系更加緊密，更善于建立關系網絡。從參與率來說，由于部分成員國議會的議員從政府獲得的信息更少，因此參加議會間會議更加頻繁。成員國議會內部的不同行為體在議會間合作領域的實踐也非常不同：（1）相對來說，議會間合作對反對黨作用更大。例如對奧地利議會的研究發現，反對黨綠黨很難從政府直接獲得有效信息，而歐洲議會黨團能在最早時間獲得歐盟重要事務的信息，因此與歐洲議會綠黨黨團的合作對奧地利綠黨非常重要。（2）從意識形態角度看，附屬于歐洲政黨聯盟和（或）歐洲議會黨團的政黨在議會間合作方面更加活躍和積極。例如，奧地利社民黨、人民黨和綠黨參與議會間合作比奧地利自由黨、未來聯盟（BZ?）更積極。

（三）成員國議會對歐盟事務興趣越發濃厚

《里斯本條約》的生效極大地促進了成員國議會參與歐盟事務的熱情。根據《里斯本條約》中的《關于適用輔助性原則與相稱性原則的第二號議定書》，如果成員國議會認為歐盟立法草案不符合輔助性原則，可以在8周之內提交“合理意見”（reasoned opinions）。但是大多數時候，成員國議會提交的內容往往超越了輔助性原則的范圍，這類意見被稱為“其他意見”（contributions）。從2009年12月1日《里斯本條約》生效至2014年11月18日，共有491項立法草案被送到成員國議會接受審議。經過審議，成員國議會向歐洲議會提交了1870條呈述（submissions），其中297條是“合理意見”，1573條是“其他意見”。相當高比例的“其他意見”表明成員國議會對歐盟層面政治討論的興趣日益濃厚，已不僅僅局限于適用輔助性原則的領域。成員國議會不僅使用第2議定書參與歐盟決策程序，更是將它作為評估歐盟層面政治和立法選擇成果的工具。

（四）呈現制度化合作與非正式接觸的混合互動

除了一些正式的、制度化的合作方式，議會間合作領域還出現了許多非正式的接觸與互動，而且非正式的議會間合作日益頻繁。2012年，成員國與歐洲議會之間共有43次雙邊訪問，125名歐洲議會議員、208名成員國議會議員、190名工作人員參與其中。除了雙方互訪之外，一些非正式接觸（如打電話、發郵件）也常常發生，歐洲議會議員和成員國議會議員秘書之間的信息和文獻交流也已經非常頻繁。在實踐中，歐洲議會和成員國議會之間的雙邊關系更加靈活和有效，成為議會間正式合作機制的有益補充。

三、議會間合作機制的影響和局限

議會間合作機制不是決策機構，會議結果也沒有法律約束力，其作用主要是提供交換信息和學習“最佳實踐”的平臺，構建議會行為體協調立場的網絡。發展議會間合作機制有助于增強歐盟的民主合法性，但在實踐中仍然面臨諸多限制。

（一）交換信息和學習“最佳實踐”的平臺

議會間合作機制是議會進行信息交流、資源共享和相互學習的平臺。首先，信息對議會來說是非常寶貴的資源。議會間合作有助于克服信息不對稱的問題，幫助成員國議會獲得歐盟事務的相關信息，包括正在進行的歐盟決策的相關信息，了解參與談判的其他行為體的立場，從而更好地評估本國政府的立場。例如，有議員就表示曾經從COSAC會議中得知奧地利在部長理事會中的立場。在服務指令（Service Directive）討論過程中，德國聯邦議會就從與歐洲議會的合作中獲益良多：德國社民黨多次邀請該黨的歐洲議會議員、該指令的報告起草人格布哈特（Gebhardt）參加國內會議，討論議案的進展；德國綠黨不僅與該國的歐洲議會議員聯系，還與其他國家的歐洲議會議員接觸，獲取盡可能多的信息。其次，成員國議會可以通過議會間合作了解和學習其他國家的經驗，評估其他議會在監督審議方面的優勢。有證據表明，新加入歐盟的成員國議會的監督審議機制比老成員國更加廣泛。大多數東歐國家采取類似北歐或奧地利的強有力監督模式，這可被視為新成員國的“后發優勢”。

（二）議會行為體協調立場的網絡

歐盟政策制定過程少不了利益表達與利益聚合，議會間合作機制有助于構建議會行為體協調立場的網絡。首先，議會間合作機制不僅有助于成員國議會控制其政府，而且有助于其更好地向其他歐洲機構表達觀點。協調功能對反對黨來說更加重要——獲取更多關于歐盟決策的信息，與其他政黨協調利益，盡可能增加其利益訴求被聽到的機會。其次，對歐洲議會來說，成員國議會提交的呈述尤其是“合理意見”為各方關注的焦點提供了豐富的信息。成員國議會的立場常常是該國部長在理事會中立場的反映，因此這些意見為歐洲議會委員會的立法工作提供了有效的信息來源。再次，在談判場合，議會間合作常常有助于在不同議會間搭建橋梁、形成統一立場。例如在2014年12月，歐洲議會派出了由12名議員組成的代表團參加利馬氣候大會。代表團不僅會見關鍵談判方代表，而且與其他議會代表尤其是成員國議會代表進行溝通。歐洲議會希望在2015年大會之前構建“巴黎聯盟”，為巴黎大會關于氣候變化的談判奠定基礎。總體來看，歐盟的議會間合作機制有助于將眾多利益容納到決策過程中，在一定程度上克服不同議會之間、不同行為者之間、同一個議會內部的分歧。

（三）減少“民主赤字”

議會間合作機制的加強有助于減少歐盟“民主赤字”。首先，從代議制民主的角度看，歐盟政治主要依賴兩種渠道的代議制民主：歐盟公民被成員國議會代表，成員國議會能夠控制理事會中決定歐盟事務的政府；同時，歐盟公民也被歐洲議會所代表，歐洲議會正日益成為與理事會同等地位的“共同立法者”。在歐盟復雜的政治體系中，兩種渠道相互交織，通過議會間的相互合作增進整個歐盟的代議制民主。其次，從政黨角度看，成員國議會之間、歐洲議會和成員國議會之間的多重聯系有可能增強議會黨團尤其是歐洲議會黨團在歐盟范圍內的政策協調作用，有助于加強歐洲議會黨團和成員國議會黨團、歐洲層次和國內層次政黨之間的聯系，密切歐盟政治和成員國政治的聯系。再次，從政治功能的角度看，議會間合作機制有助于歐洲議會和成員國議會更好地行使自身權能，增強議會對立法活動的參加以及對政府和歐盟事務的監督審議，有助于成員國更好地實施歐盟立法，增強決策過程的透明性。最后，從與歐盟公民的關系看，議會間合作機制有助于推進圍繞政策問題討論的歐盟公共空間的發展，通過將歐盟事務引入國內政治辯論可以拉近其與普通公民的距離。

（四）議會間合作機制的局限

盡管議會間合作機制已經取得了不少成果，但是其發展仍然面臨諸多局限。首先，議會間合作機制仍然缺乏協調和有實質意義的互動，其成效還有待進一步提高。例如，議會間大會的新形式——經濟和財政治理議會間大會的組織和效率差強人意，參會代表各說各話，并未起到相互溝通的效果，個別議員抱怨并未有實質性收獲；一些議會間合作過于松散，缺乏強有力的領導。其次，議會間合作機制還存在制度、技術和成本的限制。28個成員國議會有不同的制度框架、政治文化和行事風格，這些因素會限制議會間合作的發展。例如，個別成員國議會對議會間合作機制重視不夠，不派代表或派遣較少代表參加議會間大會；一些議會間合作的常設機構有逐漸官僚化、追求機構自身利益的趨勢；議會間活動產生的翻譯、差旅、住宿等花費巨大，尤其在債務危機緊縮預算的背景下，成員國議員在國內面臨很大壓力，需要證明參加議會間合作的合理性和必要性。最后，歐洲議會和成員國議會的競爭關系也會限制議會間合作的發展。一方面，歐洲議會更傾向把成員國議會的作用視為監督和控制本國政府；另一方面，在歐洲一體化的過程中，“是否創建一個新的議會間決策機構”的觀點不斷被提出。一些議員認為議會間合作是“零和游戲”，一方的獲益必然以另一方的損失為代價。

四、結語

歐盟的議會間合作機制已經取得了一定的發展，在歐盟層面和成員國層面構建了有效聯系，但議會和議會間合作機制在歐盟政治體系中的地位和作用還有許多上升空間。議會在歐盟公民和歐盟政策制定過程中構建了重要的聯系。不斷發展的歐洲一體化，《里斯本條約》以及金融危機和債務危機帶來的挑戰，外交、安全和防務政策領域的動議都需要議會的參與，都要求不斷完善歐盟的議會間合作機制。歐盟層面的合法性需要歐洲議會和成員國議會的集體行動。二者需要意識到彼此在一體化過程中所承擔的重要審議功能，同時也需要在實踐中通過協調行動對歐盟決策施加影響。二者應更好地參與歐盟政治體系的運作，建立更加緊密有效的合作機制既是一項長期工作，也是未來的發展方向。

對歐洲議會和成員國議會來說，加強對議會間合作的重視是促使議會間合作更加高效發展的前提。成員國議會之間、成員國議會與歐洲議會之間應該進一步密切多重聯系，突破議會間合作機制面臨的諸多局限和挑戰，更好地掌握信息、相互學習“最佳實踐”、協調彼此立場，以更好地參與歐盟立法、監督審議成員國政府和歐盟決策過程。就目前看，隨著“歐洲學期”等新機制開始運作并發揮作用，歐洲央行和其他金融機構的作用逐漸增大，加強歐洲經濟和貨幣聯盟領域中經濟治理的合法性是尚待解決的重要問題。雖然圍繞議會地位和作用的討論仍在繼續，但不可否認，增強議會和議會間合作機制在該領域的作用、加強議會對這些機構和機制的監督和審議是其中的一個重要方面。歐洲議會和成員國議會應該最大限度地發揮現有合作機制的作用，提高議會間合作的效率。隨著歐盟政治體系的不斷發展，未來可能出現涉及更多領域、形式更加多樣和效率更高的議會間合作。

就目前看，歐盟議會間合作機制主要在歐盟的內政領域發揮作用，其在歐盟對外關系領域的作用還相對有限。共同外交和安全政策/共同安全和防務政策議會間大會自2012年首次召開會議以來，尚未直接討論過涉華議題，但是其部分議題對中歐關系會產生間接影響，例如未來要加強歐盟外交的協調機制、重視多層決策機制和眾多決策行為體、通過議會間合作審議歐盟的戰略伙伴關系、在對外關系領域加強對人權的重視。此外，《里斯本條約》極大地改變了歐盟對外關系領域的決策機制。歐洲議會可以通過多種方式影響中歐關系，如對國際條約的簽訂行使否決權、通過歐盟預算施加影響等。美國和韓國在與歐盟談判相關協定時都將歐洲議會視為重要的行為體。隨著歐洲一體化的深化，未來歐洲議會和成員國議會的權能還將不斷增大。2015年3月，歐洲議會議長舒爾茨在訪華期間表示，歐洲民主的核心因素是議會，議會將在可持續發展與互利、公平的全球貿易方面發揮作用。議會間合作機制將在歐盟對外關系領域發揮更大的作用，涉華議題和中歐關系未來也會成為歐盟議會間合作機制討論的熱點和重點問題。中方不僅要和歐洲議會、單個成員國議會打交道，而且可能需要關注歐盟議會間合作機制的議題和結論。

對中國而言，未來與歐盟的交往應加強與議會層面的交往與合作。首先，要重視歐洲議會和成員國議會在歐盟決策體系中的作用。2014年歐洲議會選舉和歐盟換屆之后，《中歐投資協定》的談判成為中歐關系的重點，歐洲議會和成員國議會將在協定的談判和批準過程中發揮作用：《里斯本條約》賦予了歐洲議會對協定的否決權；成員國議會則在一定程度上會影響本國政府在理事會中的表態。其次，要充分利用現有機制，如全國人大與歐洲議會、成員國議會之間的定期交流機制，以及政黨之間的交流渠道，同時拓寬交往的新渠道。最后，《中歐投資協定》不可避免會涉及人權和市場準入兩個問題，中方可與歐洲議會和成員國議會在相關問題上加強討論。一方面，通過了解歐洲議會和成員國議會的傾向以更好地了解歐方的立場和民意；另一方面，充分表達中方的關切，向歐方議員展示中國的發展狀況，進而達成共識。

【完稿日期：2015-4-28】

【責任編輯：吳劭杰】