土地出讓金“病”得不輕

盡管國家明文規定禁止地方減免、返還、緩繳土地出讓金，但以往審計或督察中查出此類問題，相關責任人大多僅被約談和督促整改，受到處理的官員也多是因存在錢權交易等貪腐行為，違規成本相對較低，企業長期欠繳也有恃無恐。

被稱為“史上最難產”的土地出讓金收支和耕地保護情況審計結果或有望于近期向社會公開。

據了解，此次國家審計署發布的整改意見非常嚴厲，涉及到違規批地征地、少征甚至不征收土地出讓金，違規使用土地出讓金、征地補償政策未落實等方面，而土地違規抵押融資等問題也被特別關注。

地方政府的“小金庫”

此次審計結果之所以被戲稱為“難產”，是因為這一結果本該于2014年年底就向社會公布。

從2014年8月開始，國家審計署開始對2008年至2013年期間的土地出讓收支、土地征收、儲備、供應、整治、耕地保護及土地執法等情況進行大規模全國性審計，調查涉及國土、財政、城建等部門和單位。其中地方政府約15萬億元的土地出讓金，也是此次審計的重點之一。

此次審計被指是國家審計機關成立以來規模最大、人員最多、時間最長的一次審計，也被外界看作是針對全國各地土地管理領域工作的全面“體檢”，且結果復雜程度遠超預期，在土地出讓金的收支管理、使用等方面發現了諸多問題。

“土地出讓金之所以會問題頻發，是因為它是各地方政府預算外收入的主要來源，也是除地方債務之外，地方政府最敏感的地帶，一直被視為地方政府的‘小金庫。”經濟學者宋清輝坦言，當前不少城市的土地出讓金收入已經占到了地方財政的60%以上，然而實際上這卻是一筆“糊涂賬”。

一位接近國土資源部的工作人員也直言，由于當前很多地方土地從一級開發、收儲、出讓、抵押融資等環節的收支情況基本都處于“半封閉”狀態，此外地方各個部門都還有“自留地”，這些土地和房產的處置、收支很多都是內部循環，這也使得土地出讓金變成監督外資金，成為了一些政府部門的“小金庫”。

該工作人員透露，此輪土地出讓金審計的一個重要目的就是中央為了徹底摸清各地方的“家底”情況。

同時對非法侵占、挪用土地出讓金涉嫌犯罪的，移送司法機關追究責任。

非法減免成常態

據了解，此輪針對土地出讓金的審計內容非常全面，涉及到違規批地征地、少征甚至不征收土地出讓金，違規使用土地出讓金、征地補償政策未落實等各個方面。這其中非法減免土地出讓金的問題也被予以了重點關注。

事實上，地方政府少征、減免土地出讓金一直是個“老生常談”的問題。

財政部2015年3月24日公布的2014年全國土地出讓金收支情況就顯示，去年全國土地出讓金收入4.29萬億元，同比增長3.1%。報告同時指出，土地出讓金征收管理不到位現象依舊存在，一些地方存在少征、緩征、減免和返還土地出讓金行為，或以土地開發、獎勵款等名義返還，變相減免土地出讓金。

審計署2010年公布的土地出讓審計報告就披露，在審計的13個市地州中，少征、欠征土地出讓金總額達350多億元，占審計對象同時期的土地出讓收入總額比例超過10%。

國家土地督察機構2013年對全國48個城市展開例行督察，發現46個城市存在違規少征、欠征或擅自減免土地出讓金等問題，涉及829個項目，欠繳土地出讓金492億元。

比數據更為直觀的則是一個個鮮活的實例。

2015年4月9日，被陜西省西安市中級人民法院判處有期徒刑16年的貴州省委原常委廖少華涉嫌插手土地出讓金減免。檢察機關指控其在擔任黔東南州委書記期間，拒不聽取黔東南州政府相關部門的意見和建議，強令政府退還一家房產開商土地出讓金，給國家造成經濟損失310多萬元。

受政府政績影響

“對于土地出讓金的減免，國家是有規定明令禁止的。”薛克鵬教授介紹，然而盡管有禁令，但依然無法阻止各地政府違規減免的“腳步”。在薛克鵬看來，這主要是地方政府招商引資的政績沖動所致。

他解釋稱，各地方政府為了吸引外資，會對開發商實行一些優惠政策，在爭相招商過程中，地方政府往往會以招商協議方式與相關意向企業在土地招標、掛牌之前商定出讓價格，在約定中標價超過商定價的部分，再以土地開發、獎勵款或其他名義全額或按照一定比例部分返還，使土地出讓金在“左口袋收，右口袋出”中違規返還。

“這種行為具有極大的危害性。”薛克鵬指出，一方面這會造成國有公共土地使用收益的流失，同時一些企業通過關系獲得廉價土地，對其他企業來說也破壞了公平競爭，更會滋生大量貪腐問題。

宋清輝認為，當前土地出讓金征收環節中出現的亂象，關鍵在于對土地出讓中違規現象的責任劃分與追究的缺位。盡管國家明文規定禁止地方減免、返還、緩繳土地出讓金，但以往審計或督察中查出此類問題，相關責任人大多僅被約談和督促整改，受到處理的官員也多是因存在錢權交易等貪腐行為，違規成本相對較低，企業長期欠繳也有恃無恐。

違規抵押融資手段多

除了非法減免土地出讓金的問題外，違規利用土地抵押融資問題也被指是此次審計的“重災區”之一。

早在2014年3月12日國土資源部發布的《國家土地督察公告》中就指出，在例行督察的48個城市中有19個城市存在土地違規抵押融資貸款行為，共涉及1361個項目，土地面積14233公頃，抵押金額1183.79億元。

“地方違規進行土地抵押融資的原因多種多樣，有些地方政府是出于追求GDP的需要，有些是財政資金吃緊，有些則是為滿足自身業績需要。”

宋清輝認為，由于抵押融資具有一定的隱蔽性，一般難以通過公眾監督發現，因此這種僥幸心理再加上政府的政績沖動是導致此類事件屢禁不止的主要原因。

“違規利用土地抵押融資危害很大，必須予以遏制。”薛克鵬指出，一方面它人為制造了較多的地方債務和金融風險，易造成國有土地資產流失，使得城市土地產權關系混亂，引發土地權益糾紛;此外，以土地作抵押，也可能會成為地方政府進一步征收農民土地的理由，這也會造成各地違法征收土地現象的加劇。

“對于違規抵押融資應加大監管。”宋清輝建議，國土監察機構應和銀行形成多方合力，加大對違規地方政府的處罰力度，“對于一些涉嫌協助違規融資或審核把關不嚴的銀行及融資機構，也應追究責任。”

（《法治周末》2015.6.2 趙晨熙/文）