契約治理視域下我國農村公共服務供給框架重構研究

云宇龍

摘要：契約治理作為一種新興的理念和方式，具有較強的應變性和科學性，有利于在倡導多元主體的基礎上實現平等、自由、公平和正義。將契約治理理論與農村公共服務供給相結合，借助契約治理的內涵、特點、要素和過程，運用合并、添加、分解、整合等方法對農村公共服務供給框架進行重構，并分析這一重構框架的運行與機制完善路徑，以此滿足農村群眾的公共需求，倡導契約精神，進一步增強農村社會的活力。

關鍵詞：契約治理；農村；公共服務供給；框架重構

今年中央一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》提出了許多有關農村公共服務的新舉措，包括“推進城鄉基本公共服務均等化，讓農村成為農民安居樂業的美麗家園”、“整合利用現有設施場地和資源，構建農村基層綜合公共服務平臺”、“擴大農村公共服務運行維護機制試點范圍”、“將適合社會興辦的公共服務交由社會組織承擔”等內容[1]，這些無不凸顯出黨和國家對農村公共服務事業的關心和支持。確實隨著農村社會的全面發展，農村群眾對公共服務水平提出了更高的要求，由傳統農業經濟背景下單一、片面的公共需求向多層次、多類型的公共需求轉變。層次上而言，包括全國普惠性的公共產品、地方區域性的公共產品和某些具體針對性的公共產品；類型上而言，包括生態型需求、民生型需求、安全型需求、生產型需求和文化型需求等[2]。這就要求包括政府、市場、個人在內的公共服務供給主體在厘清農村公共服務層次、類型的基礎上，通過多方協作來提供科學持久的公共產品。

一、契約治理理論闡釋

（一）契約治理的內涵與特點

契約治理作為一種新興的治理模式，是在市場經濟不斷發展、公民社會日益興起和信息時代業已來臨的背景下出現的[3]。那么何謂契約治理呢？本文對契約治理做了廣義的界定：在多元網絡治理的基礎上和市場化趨勢下，通過一整套的契約安排，形成包括政府、社會組織團體、個人等主體在內的治理體系，踐行契約精神，實現平等競爭、互利共贏、合作互動地參與管理公共事務、提供公共服務的目標。

其特點是：第一，契約形式的全面性，通過協議、合同、約定等廣義契約形式來保障契約治理目標的實現。第二，契約精神的普遍性，一改傳統政府管理模式利用自上而下的正式權威進行管理的做法，轉變為政府與其他組織或個體平等、互利地參與治理過程，內化為契約精神，外化為合作共贏的行動。第三，治理主體的多元化，既有正式組織又有非正式組織，既有公民個體又包括公民集體，即“契約治理的含義不能局限于一般意義上的公私合作契約方式，公共服務中契約化了的組織機構設置都應納入這一范圍中”[4] 。第四，治理目標的共同性，多元主體致力于共同地參與管理公共事務、提供公共服務。

（二）契約治理的要素及主要過程

具有上述特點的契約治理僅僅在理論內涵上具有可分析性，要探討其實踐意義和價值，就必須借助其外延的擴展并統一于動態的分析過程之中。契約治理能否在現實社會中實現并創造價值取決于它所需具備的幾大要素是否齊全，這些要素有：一是完善全面的契約形式；二是眾多平等的契約各方；三是契約治理過程中強烈的契約意識和契約精神；四是共同的公共服務供給參與過程；五是循環的良性契約結果。這些要素分別構成了契約治理的前提、主體、紐帶、過程及結果，其中尤以契約治理的過程最為重要。

總體上講，契約治理的動態過程就是一個“訂約—履約—監督”的過程。具體來說：訂約包括內部與外部契約過程。內部契約過程即治理主體通過內部事先明確規定的權責劃分、程序要求等達成目標，如政府上下層級間的決策與執行；而外部契約過程則是包括治理主體自身在內的諸多主體通過共同的契約達成各自的目標，如政府將某些公共服務供給進行外包。履約過程則是指在訂約基礎上，多元主體根據所定契約通過自身和外部的人員、經費、制度等實現契約目標，并為以后的訂約、履約提供借鑒。監督過程則是自上而下與自下而上地監督，既包括對訂約形式、目標、內容的監督，也包括對履約手段方式、目標實現程度、影響作用等的監督。

二、契約治理——我國農村公共服務

供給框架重構的理性選擇

（一）實際適用性分析

首先是與農村公共服務需求實際相適用。目前農村公共服務需求不再單純局限于與農業生產相關的農田水利基礎設施建設、農業基本生產資料供應、農產品生產銷售保障等，也不僅僅局囿于與農村生活相關的諸如子女教育、看病就醫、道路建設、文化娛樂設施等基本生活類公共需求。農村公共服務的內容涉及非常廣泛，一方面涵蓋了由中央提供給農村的全國性公共服務，另一方面也涵蓋了地方提供給當地或部分外溢至周邊地域的地方性公共服務[5]。這種逐步擴展到社會生活方方面面的公共服務，更加注重質量與效率，并追求更大的知情權、監督權和自主權。這種數量上與質量上的要求需要更多的公共服務供給主體，也需要一整套的體制機制保障。契約治理恰恰是倡導多元主體的合作互利，并通過有效的契約形式來保障這種合作互利行為。

其次是與農民轉型實際相符合。隨著城市一體化進程的推進，越來越多的農民轉變為城鎮居民，他們的主體意識和維權意識更加強烈。而隨著人口流動的加速，越來越多的農民到城市務工甚至舉家遷往城市，在城市中所享受到的公共服務使其對公共服務觀念的體驗更為透徹，當然也希望在農村居住地能享受到便利的交通、良好的治安、完善的公共設施等與城市一致或相似的公共服務。這種在轉變中產生的意識和需求與契約治理的動態過程和良性結果循環形成了對應。

最后是與農村傳統觀念實際相契合。隨著血親共同體的解體，農村社會許多事務無法依靠傳統道德解決，而是必須借助法規、契約、典章等正式的制度文化才能解決問題，保障個人合理利益[6]。隨著觀念轉變和經濟的發展，諸如小額貸款、工程承包、實物租賃等契約性交易行為日漸繁盛。這潛移默化地改變著帶有小農意識烙印的傳統觀念，急切需求新的觀念形式來滿足農村群眾的心理需求并支撐農村社會的有效運轉。契約治理正是通過倡導平等的契約精神，既可優化傳統觀念，又可提供新的觀念形式并形成有效的引導規范機制。

（二）理論適用性分析

首先是在農村公共服務供給中，國家與村民個體（集體）存在隱性契約關系。我國憲法規定，人民是國家權力的主人，人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本制度，并從實踐上保障了人民主權。歸根結底，這是一種類似“委托-代理”的權力運行機制，國家與人民相互之間存在一種內在的契約認可和接受，盡管這種認可與接受以一種難以言明的隱性形式表現出來，但充分體現了契約治理的內在理念，即依據協議行事，而此處的協議恰恰就是成文或不成文的法律法規。

其次是在農村公共服務供給中，其他組織（本文指經濟性組織、群團性組織、村民自治組織、服務性事業組織等）與村民個體（集體）存在顯性或半顯性契約關系。以農村村民自治組織為例，召開村民大會是確立顯性的契約，進行村務公開是實現契約監督，組織村民進行公共基本設施的建設與維護是半顯性的契約的自我實現。其他組織在提供公共服務過程中也存在類似的契約關系。

最后是從契約治理的出發點與歸宿來看，其出發點是倡導多元平等主體參與管理和供給公共服務，歸宿是提供滿足人們需求的公共服務。農村公共服務供給需要打破當前的單一供給模式，需要更加具有針對性和選擇性的公共產品。這恰好與契約治理的內涵如出一轍，因而在理論上具有充分的可探討性空間。

三、契約治理視域下的農村公共服務

供給框架建構

通過上述分析，農村公共服務供給模式的首要職責是持續滿足農村公共服務需求，而怎樣持續滿足這一需求取決于農村公共服務供給主體涵蓋哪些范圍、履行哪些職責、供給過程怎樣安排、供給目標如何實現等。本文將闡述利用添加、合并、分解、整合等方法對現行的單一金字塔型框架進行重構，并結合建構方法闡述新框架的內容。

（一）主體合并與添加

根據契約治理的要求整合現在的農村公共服務供給主體，既加入一些必要的供給主體，又合并一些供給主體。具體過程如下：中央、省、市級政府（市級及以上政府）合并為主體A，縣、鄉鎮政府合并為主體C；添加村民自治組織為主體B，添加如前文所述的經濟性組織、群團性組織、村民自治組織等其他組織為主體D。

通過主體合并與添加，在平等協商的基礎上形成多中心供給體系。在農村公共服務供給層次上，普惠性、全局性的公共服務以上級政府為中心予以提供，以實現社會公平正義。具體的、區域性的公共服務以下級政府和其他致力于提供農村公共服務的組織為中心予以保障，以回應效率和民主的訴求。某些具有針對性和特定性的公共服務以自治組織為中心予以供給，以調動自治組織的積極性完善農村公共服務的供給途徑。不管是以哪個主體為中心，在新的公共服務供給框架中，均處于平等競爭地位，通過法律、規章、協議、合同等明確的契約形式進行協商，實現農村公共服務供給效率與質量、數量與類型的統一。

（二）過程分解與整合

通過合并添加的四大農村公共服務供給主體的目標均在于提供優質的農村公共服務。靜態地看，四大主體A、B、C、D均具有各自的契約職責，并通過明確規定或約定履行職責。動態地看，對市級及以上政府的具體供給過程要求為：一是必須完善原先單一的自上而下的公共財政資金流向模式，以財政資金的多方開源確保農村急迫性、普惠性公共需求的滿足；二是必須整合區域內各部門、各單位分別制定的有關農村公共服務供給的政策，形成既有專項又事關全局的政策文件。對村民自治組織供給過程的分解整合分為以下兩個方面：一方面是整合自身包括政治性、經濟性、文化性職責等在內的制度職責，另一方面分解出專門的農村公共服務供給職責，尤其以準確及時反饋村民個體（集體）的公共需求給上級部門為首要職責。

對縣、鄉鎮政府和其他組織兩大主體的供給過程的分解整合則采取“宜分則分，宜統則統”的思路。兩者是一種雙向契約關系，前者引導后者進行農村公共服務供給并給予必要的保障，后者反饋、監督前者農村公共服務供給的效率和質量，兩者在平等自主的基礎上分解整合各自的供給行為：縣、鄉鎮政府分解原來單一的執行職能，利用自身處于農村公共服務供給第一線地位所具有的信息和資源優勢，進一步調整自身決策行為，做到既不違背上級政府的決策要求，又滿足本區域農村公共需求，邊有效執行邊積極決策；另外，還必須整合包括人員、經費、政策等在內的因素，在自身職責范圍內實現農村公共服務供給保障最大效率。而其他組織則應分解營利性與非營利性、公共性與私人性職能，增強農村公共服務供給的主動性，以切實的成果與質量獲得農村群眾的支持，并實現自身及與其他主體相互之間的職能整合，形成農村公共服務供給的最大合力。

總之，通過有序協調，分解整合各主體職責，實現契約治理動態、循環的公共服務供給目標，既全面把握農村公共需求，又明確各供給主體所擔負的職責，既體現層級節制原則，又發揮契約行為的作用，真正達到公共服務供給中的長效目標。

（三）目標監控與反饋

在農村公共服務供給中，建立在契約治理之上的框架結構并不排斥當前的層級節制原則，而是利用雙向契約形式來約束各主體供給公共服務的行為。四大主體的最終目標一致，但由于各自職責劃分不同使各自階段性目標不相同，因此以各主體階段性目標來相互監督，以最終目標來約束各主體的契約行為，表現在以下兩方面：一是供給過程的相互監督控制，既帶有層級節制的色彩，又體現契約精神內涵；二是供給結果的相互反饋，對農村公共服務的偏好顯示外在地依賴于多方主體對已有公共服務供給結果的思考以及供給行為的自我調整，這種相互反饋行為使契約治理過程更為順暢持久。在協同管理的基礎上，以進一步完善農村公共服務供給。

綜上所述，形成以下基于契約治理視角下的重構框架（詳見圖①），打破單一金字塔型的供給模式，形成網狀多元的供給模式，各主體各司其職。

四、重構框架運行過程及其機制完善

（一）重構框架的運行過程

如圖①所示，四大主體圍繞村民個體（集體）履行農村公共服務供給職責。首先，由A、B、C、D四個供給主體分別感知村民個體（集體）的公共服務需求并接收各自之間及村民個體（集體）的需求信息反饋。其次，各契約主體在明確需求的基礎上分別根據自身角色定位與村民個體（集體）形成隱性或顯性的雙向契約，并形成書面或電子形式文件以備查看執行進度和落實情況。再次，各主體依據所訂立的供給契約履行職責，一方面各自依據所訂契約檢驗供給效果和進度，另一方面又實現與其他主體之間共享式的合作，既明確自身既定的職責又不推諉敷衍自身責任。最后，完成契約監督過程，一則是主體對自身履職行為和結果的監督，二則是各主體相互之間的監督，并利用村民個體和集體的需求反饋信息作為最終的供給結果衡量標準。上述四大流程在控制成本、注重實效的基礎上進入循環階段，在實際運行中不斷趨于完善。

（二）重構框架的機制完善路徑

重構之后的多元平等、充溢契約精神的農村公共服務供給框架，雖然優勢明顯，但在實踐過程中存在偏差，還必須通過完善一系列體制機制，防止出現重構框架回歸到以前狀態或者雖有框架但于現狀改觀無所裨益的情況。

第一是建立溝通與培訓機制。基于契約治理下的農村公共服務供給框架重構矛盾的緩和及運行摩擦的緩解都需要良好的溝通機制，這種溝通建立在平等不帶偏見和多元不挾私欲的基礎上，能更好的使契約各方相互了解、相互信任，從而緩和層級矛盾；而加強對供給各方的培訓，樹立一種公共契約意識，自發遵守所定契約，有利于減輕“經濟人”理性對官員農村在公共服務供給中誘使和誤導的程度，增強供給行為的公共性。

第二是完善核算與評估機制。有效的成本控制過程建立在積極的成本核算基礎上，關于農村公共服務供給新框架的重構成本、運行成本、完善成本等，不妨引入一套完整的成本核算機制，進行精益控制，并根據農村公共服務需求程度和類型劃分評估結果，合理區分有形與無形成本、有效與無效成本，從而使交易成本降低，滿足各方的理性需求。

第三是健全共享與激勵機制。在框架重構中，各方存在相互間的信息不對稱和資源不均等，加之信息和資源又有聚集效應，將導致供給的某方擁有壟斷權而出現壟斷行為。因此，有必要建立一套信息資源共享和內外激勵機制。以正式契約的約定來保障各主體相互之間的信息資源乃至公共服務的共享，通過適當的激勵機制誘導各主體遵守正式契約，有利于促進共事共享行為向互信互助行為的轉變，有利于調動新框架中供給各方的積極性。

第四是優化監控與保障機制。在新框架供給農村公共服務的過程中需要一套完整有效的監控機制，通過明確的監控對象及行為和嚴格規定的監控程序及步驟，再加上高素質的監控主體，有利于使新框架的各主體的契約行為有所約束，強化其履約行為的動機。另外，除了保障監控的長效執行，還應保障各主體的合法權益，保證其依據正式契約行事的自由與方便，從而促進良性契約結果的循環，使農村公共服務供給日臻完善。

參考文獻

[1]人民網.中共中央國務院印發《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》[EB/OL]. [2015-02- 02].http：//politics.people.com.cn/n/2015/0202/c1001-26487934. html.

[2]方堃.當代中國新型農村公共服務體系研究：基于“服務三角”模型的分析框架[M].北京：中國社會科學出版社，2010：63-64.

[3]沈海軍.政府治理模式演變的新趨勢：契約治理[J].汕頭大學學報（人文社會科學版），2011（4）：84.

[4]盧超.經由“內部契約”的公共治理：英國實踐[J].北大法律評論，2009（10）：2.

[5]雷玉瓊，李雙程.農村公共服務需求的區域性異同分析[J].求實，2010（3）：77.

[6]谷中原.農村社會學新論[M].武漢：武漢大學出版社，2010：61.