目標管理法視角下的嚴格土地用途管制實施路徑探究

熊潮遠　劉建生

摘要：研究目的：研究在目標管理法視角下分析現行土地用途管制制度的問題及探究嚴格土地用途管制實施路徑。研究方法：文獻綜述法和歸納推理法。研究結果：目前我國土地用途管制，僅處于初創階段，存在許多問題，如法律體系殘缺、管理機制松散、技術手段落后和監管救濟不力等，導致實施以來所取得的成效未達到預期效果。研究結論：在當前既有的法律體系、技術體系前提下，為實現土地資源的優化利用，嚴格保護耕地，統籌吃飯與建設問題，可以通過嚴格執行土地利用規劃、嚴格地籍管理、嚴格轉用審批、嚴格指標控制、嚴格監察督察、鼓勵公眾參與等途徑來更為嚴格地貫徹落實土地用途管制制度。

關鍵詞：目標管理法；土地用途管制；路徑

一、研究背景與意義

我國的《土地管理法》于1987年開始實施，又經1998年的全面修訂，正式確立了土地用途管制制度，即將不同的土地標簽為不同用途，又根據不同的土地用途分別采取不同程度的管制手段。[1]國以民為本，民以食為天，地為糧之母。耕地是糧食安全的載體，嚴格土地管理，直接關系到國家的糧食安全。該制度在強化土地利用總體規劃效力，加強保護農地特別是耕地的保護，以及促進土地集約化利用等諸多方面發揮著重要作用，其核心目標是保護耕地。[2]嚴格土地用途管制，是我國加強土地資源管理工作的必然選擇，有助于維護土地的社會主義公有制，保證國有土地資產的保值增值，保障農民的集體土地權益，嚴守18億畝耕地紅線，保障國家糧食安全。

1954年，目標管理首次出現在《管理的實踐》一書中（彼得·德魯克著），隨后被諸多企業奉為管理信條，成效顯著。伴隨著我國改革開放政策的實施，目標管理進入了企業家、社會大眾及學者的視野。依托目標管理，結合自身實際，張瑞敏始創了OEC管理法，以目標管理為基石，將海爾由瀕臨倒閉的集體小廠，發展成為全球白色家電的第一品牌。實施目標管理，以成果為導向，明確責任，加強監督，準確控制，能有效提升組織的執行力和組織績效。

以目標管理來剖析中國土地用途管制制度和探究嚴格土地用途管制實施路徑尚屬空白。國內學者對土地用途管制的研究主要集中在土地用途管制的內涵、框架、技術支撐體系、實施障礙、績效評價及其與發展權的聯系等理論層面[2-6]，由土地用途管制逐漸衍生出的公眾福利研究[7]和尋租行為研究[8]豐富了土地用途管制的理論知識，也有學者意圖將全球先進理念、手段與我國實際結合，探索出一條適合國情的土地用途管制制度[9-11]。在目標管理法的應用研究方面，學者在國防科研所[12]、高校[13]、醫院[14]、事業單位[15]等領域進行了有益嘗試和探索。然而，至今為止，尚缺少文獻分析探索目標管理法在土地用途管制領域的應用。鑒于此，本文擬用目標管理法來剖析我國現行土地用途管制制度，以期為嚴格土地用途管制的實施路徑提供參考借鑒。

二、目標管理視角下我國土地用途管制的現行模式

土地用途管制屬于現代管理學范疇，遵循管理學理論的基本規律，是一個確立目標方案、組織實施落實、控制調整優化的循環過程[3]。結合管理學中的目標管理，我國土地用途管制的現行模式如圖1所示，在這一過程中，目標體系是基礎，制定目標是關鍵，分解目標是延伸，執行目標是核心，考核目標是保障，信息反饋是補充。

目標體系的構建，在現代管理學中屬于決策層面的內容。土地資源的配置利用，講求在城鎮、農村和自然環境三大子系統之間的平衡，注重的是經濟、社會、生態之間的和諧。因而，土地用途管制目標體系的基本依據是國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃以及土地利用總規劃，即當下我國正積極探求“三規合一”的實現。

依據土地利用總規劃，嚴格控制土地用途的轉變，是我國土地用途管制的核心。我國的土地利用總規劃大體包括了國家級、省級、地市級、縣級以及鄉鎮級這五大層級，鑒于此，土地用途管制層級目標的制定，相應的具體劃分到省級、地市級、縣級以及鄉鎮級，實行首長責任制，即省長、市長、縣長、鄉長為第一責任人。

根據《土地管理法》相關規定，土地按用途分為建設用地、農用地和未利用地，隨著生態理念的發展，生態用地逐漸成為獨立的土地用途。因而，土地用途管制目標進一步可分解為建設用地用途管制、農用地用途管制、生態用地用途管制及未利用土地用途管制。

為實施土地用途管制，我國建立了地籍管理制度，進行土地用途登記；建立了土地用途變更審批制度，嚴格農用地轉用審批；建立了土地利用年度計劃制度，通過農用地轉用計劃指標、土地開發整理計劃指標、耕地保有量計劃指標以及生態退耕指標進行考核。

為保證土地總體規劃的落實，實現國家土地管理職能，嚴格土地用途管制，預防、制止、查處土地違法行為，建立了土地執法監察制度；為完善土地執法監察體系，建立了國家土地督察制度。

最后，對土地利用總體規劃落實情況進行總結，對土地利用年度計劃指標進行核對，對土地用途管制效果考評，以此作為新一輪土地利用總體規劃修編的依據及借鑒。

三、目標管理視角下現行土地用途管制模式的問題分析

綜合分析，自1998年實施土地用途管制以來，取得的效果并沒有達到預期目標，往往事倍功半甚至事與愿違。據統計資料顯示，我國農村常住人口每年以1.6%的速度在減少，但宅基地卻以每年1%的速度增加，農村每年建房占地200萬畝左右。耕地面積逐年急劇減少，1996—2011年15年間減少1.24億畝，減幅為6.4%，城鄉建設用地逐年擴展，1996—2009年13年間擴展3.8萬平方公里，增幅為13.33%。2011年底全國閑置土地17.9萬畝，閑置村莊用地達1億畝，未開工房地產用地為21.3萬公頃和未竣工房地產用地45.5萬公頃，按1.5容積率計，可建32億平方米和68億平方米的房屋[16]。

土地的圈占閑置、用地指標的超額、耕地的“上山下海”問題依然嚴峻，其主要癥結可歸結為：法律體系殘缺、管理機制松散、技術手段落后和監管救濟不力（圖2）。

（一）目標體系不健全：法律體系殘缺

土地用途管制的目的就是規范土地權利人的行為，解決個人利益與公共利益之間的矛盾，使土地權利人在追求自身利益的過程中，與公共利益保持一致。[17]對土地用途的管制規劃，它是宏觀方向上的定性掌控，并非是微觀條件上的定量限定，而在我國現行的相關法律條款中，依然用“不得、應該、較大、大量”等含糊詞語，操作性不強，如何實施土地用途管制，仍深受行政人員主觀意識的影響。

我國現有的土地法律體系以憲法有關內容為原則依據，以土地管理法為基礎，以一般土地法律規定和相關法律部門有關土地管理的法律規定為補充，輔之以土地管理行政配套法規和地方性法規。這樣的法律體系存在龐雜交錯、粗疏寬泛、全而不細等缺陷，關于土地規劃、土地儲備、土地用途管制、土地使用權、土地市場等土地專項法律尚未建立，僅依靠地方性法規來調控。

法律條文用詞的含糊、土地專項法律的缺失，導致了我國土地管理法律體系的殘缺，進而影響到整個土地管理目標體系的確定與執行。

（二）目標制定難落實：管理機制松散

十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策，但卻缺失了相應的獎懲制度。既沒有相應的激勵政策和措施去鼓勵耕地保護和土地復墾，亦沒有嚴厲的懲罰政策和措施去遏制侵占耕地和土地閑置行為，如此，使得土地用途管制無人問津。

我國農用地轉用計劃指標、土地開發整理計劃指標、耕地保有量計劃指標以及生態退耕指標等的確定，是由黨中央、省級政府對下級政府做出的。而指標的具體數額，又是參考以往情況和下級政府的上報信息來確定的。為了獲取更多的農用地轉用計劃指標，促進地方經濟發展，地方部門虛報、高報指標。而對于未能完成的，如土地開發整理計劃指標、耕地保有量計劃指標，生態退耕指標等，則少報或不報，中央及省級政府對此又難以核實，從而導致土地用途管制難以有效實施。

土地的垂直管理體系的建立本應起到加強直線管理、直接領導的作用，卻因為政策措施不匹配、地方小我意識強等導致整個土地部門管理機制松散，使得土地用途管制目標無法落實。

（三）目標執行難精準：技術手段落后

明確界定現有土地的用途，是實施用途管制需要解決的首要技術問題，即如何科學確定土地的最佳最優使用方式，劃定土地用途分區。最佳最優利用，是指根據邊際收益遞減、規模報酬規律等經濟學原理，對法律上許可、技術上可能、經濟上可行等方面，充分合理論證后，確定該土地的用途。

土地利用總體規劃決定著對土地的利用分區，雖然要求了土地用途及其變更的位置和界線，要在規劃圖中清晰標示，且圖上和實地必須一致。但是，在我國1∶50 000的縣級規劃圖和1∶10 000的鄉鎮級規劃圖中，規劃出的地類界線在實地很難辨認。土地分區利用界線不確切，在造成土地糾紛的同時，也為土地用途管制帶來諸多問題。

地籍的動態管理主要體現在土地用途變更后的監測。作為土地用途管制的決策依據，建立覆蓋全國的土地用途變更監測系統，定期發布監測結果，是很必要的，但需要投入技術和資金，因而，也成為土地用途管制過程中需要解決的一個難點。[18]我國土地管理信息化工作起步較晚，目前，基層國土管理部門大都仍以圖紙作為日常土地管理的主要工具，地籍信息系統的構建與管理、地籍檔案管理制度、土地利用預測預警技術等也需要進一步的技術提升和完善。

（四）目標考核難見效：監管救濟不力

中央第三巡視組巡視國土資源部后，指出：在黨風建設和廉政反腐方面，存在著抓業務強硬和抓黨風廉政疲軟的情況，權力監督與制約不到位，土地督察機構、紀檢監察機構等的力量薄弱，違紀違法案件查處不力。[19]

國土資源是重要的生產要素，又是不可再生的稀缺資源，隨著我國經濟社會的快速發展，國土資源的供需矛盾日益突出。在巨額利益驅動和誘惑下，近年來國土資源領域腐敗問題觸目驚心，違紀違法案件處于易發高發態勢。據有關統計數據顯示：2009—2010年，國土領域內立案查辦的職務犯罪案件共計1 978件，其中，1 715件貪污賄賂罪，263件瀆職犯罪；屬大案要案的1 371件，涉及縣處級以上干部186人。[20]另據最新國土資源統計數據顯示，2014年上半年，全國共發生28 510件土地違法案件，涉及11 256.9公頃的土地面積，同比分別增長27.7%和18.9%。

此外，當行政人員行使自由裁量權侵害到土地權人合法權益時，行政人員既是運動員又是裁判員的雙重身份，使得司法救濟顯得更為重要。由于我國在行政訴訟上存在受案范圍小和訴訟條件的限制，對于行政機關的不作為、亂作為或管理不力，司法救濟顯得力不從心，致使許多土地違法案件難以進入司法程序，弱化了法律的效力。

四、目標管理視角下嚴格土地用途管制實施路徑探究

本文是在目標管理法的視角下探究在現有的法律體系內，如何嚴格土地用途管制。故而不做法律上、技術上的探討，而集中在執行層面上的貫徹執行與嚴格監督。通過嚴格執行土地利用規劃、嚴格地籍管理、嚴格轉用審批、嚴格指標控制、嚴格監察督察、鼓勵公眾參與等途徑，嚴格土地用途管制，以實現優化土地資源利用、保障國家糧食安全、保證發展用地等綜合目標（圖3）。

（一）遵循目標體系：嚴格執行規劃，責任落實到人

土地利用規劃，是土地用途管制的基礎和依據，包括土地利用總體規劃、土地利用專項規劃、土地利用詳細規劃。單就規劃的編制與出臺而言，國家通過法律途徑賦予了土地利用總體規劃高度的調控權威，通過垂直管控設定了五級規劃體系，通過規范編制程序盡可能實現了規劃的科學性，通過規定評審、報批、修改等落實了各層級及其批準機關的責任。

暫且不去考慮規劃存在的缺陷與問題，再完美的規劃如果得不到貫徹執行，那也只是一紙空文。鑒于此，如何將規劃的責任具體落實到部門和個人，嚴格執行土地利用規劃，是嚴格土地用途管制的脊柱。首先要確保責任的層層落實，五級規劃體系的垂直管控，明確各層級政府的規劃目標與責任；其次是責任落實到人，執行省長、市長等首長負責制，并嚴格責任問責制，轉變傳統土地財政依賴觀念，使各層級政府首長高度重視規劃的真正落實。

（二）明確目標細化：嚴格地籍管理，核實監管利用

地籍管理，是國家為建立地籍和研究土地的自然狀況、權屬狀況和經濟狀況而實行的，是國家地政措施的重要組成部分，有其規范化的政策制定、統一的技術要求標準，并隨著社會的進步和科學技術手段的更新而不斷完善，是確定土地現實用途與進一步用途管制的現實基礎。

嚴格地籍管理，首要的是做好土地調查，包括土地領用現狀調查、地籍調查和土地條件調查，土地條件調查是確定土地最高最優利用方式的基礎，土地領用現狀調查是明確土地現實用途的關鍵，地籍調查是實施用途管制的現實基礎；其次是要在做好調查的基礎上規范土地登記程序，公開登土地記信息，完善土地登記查詢方式，以此明確土地用途，是做好用途管制的信息證據；再者是完善地籍檔案管理，構建地籍信息系統管理，實現土地利用的動態監測。

（三）嚴格目標執行：嚴格轉用審批，執行指標控制

國家實行土地用途管制的目的，就在于強制性地嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。鑒于此，嚴格農用地轉用審批、嚴格計劃指標控制是嚴格土地用途管制的關鍵。

首先要完善農用地轉用審批程序，收緊農用地轉用審批權限，切實完成耕地保有量指標；其次要完善土地征收程序、征地方案編制程序、征地補償實施程序，嚴格執行農用地轉為建設用地指標；再者要完善建設用地供應制度，健全國有建設用地供應方式，嚴格國有建設用地審查、報批及監管，控制建設用地總量。

（四）完善目標考核：嚴格監察督察，鼓勵公眾參與

為實現國家的土地管理職能，保證土地管理法律、法規的全面實施，查處土地違法行為，監督土地行政主管部門，國家建立了土地執法監察制度和國家土地督察制度。即便如此，國土資源領域的腐敗問題和土地違法案件仍頻發，就在于對權力監督制約不到位，國家土地督察機構紀檢監察力量薄弱；運動員與裁判員的雙重身份，人情網、權利網使得執紀失之于軟、失之于寬。

因而，在嚴格體制內部監察督察的同時，還應不斷完善體制外社會監督機制，積極鼓勵公眾的參與，形成內外結合、社會合力共襄盛舉的監督氛圍。如暢通公眾參與渠道并注意保護公眾安全；完善輿論監督機制，關注新型微博問政、實名舉報等；注重土地司法人才、估價人才的培養；加強宣傳教育，扭轉傳統用地觀念；等等。

（五）推動目標優化：嚴把信息質量，科學修訂新規

任何土地利用規劃的制定，都要受到團隊結構、成員主觀意識、信息來源、信息質量等諸多外界影響。我國土地利用規劃信息的收集，采用的是自下而上、逐級上報的方式，各層級在向上級上報時，不可避免的會受地方自我意識的影響，采用欺報、瞞報等手段，報喜不報憂。因而，要通過體制內、外監督等綜合手段嚴格考核規劃具體執行情況，從信息源頭上嚴把質量關，為科學修訂新規奠定堅實的信息基礎。

在嚴格遵循我國現有的規劃制定體制、流程、規范等基礎上，針對上一輪規劃執行的考核結果和經驗教訓，進行新一輪規劃的修編。科學修訂新規，要進一步完善團隊結構，包括年齡結構、職業結構、知識結構、層級結構等；要進一步加強成員教育，既注重專業能力的提高，更注重社會道德的修養；要進一步暢通公眾參與規劃制定、執行、監督等渠道，相信群眾，依靠群眾，為了群眾。

五、結論

我國土地制度改革，已爭論多年，與理念爭論相比，對解決改革難題辦法的討論更重要，土地制度改革，必須堅持用途管制。[21]但是，目前我國土地用途管制制度，僅處于初創階段，存在許多問題，如法律體系殘缺、行政體制繁瑣、技術手段落后和監管救濟不力等，導致實施以來所取得的成效未達到預期效果。在現實既有的法律體系、技術體系前提下，為實現土地資源的優化利用，嚴格保護耕地，統籌吃飯與建設問題，可以通過嚴格執行土地利用規劃、嚴格地籍管理、嚴格轉用審批、嚴格指標控制、嚴格監察督察、鼓勵公眾參與等途徑來更為嚴格實施土地用途管制。

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