城市化背景下城郊農村改制轉型發展路徑探究

包云娜

摘要：隨著城市化、工業化的推進，很多城市近郊的農村也被卷入市場經濟的浪潮之中，它們是突破城鄉二元結構、實現城鄉一體化的關鍵地區。城市地區對這類農村的土地和勞動力等生產要素產生了強烈的需求，在這種形勢下，撤村建居成為了城市化的重要方式，本文從制度嵌入、非制度因素影響、生產要素邊際生產率提升三個方面構建了城郊農村順利實現城市化的路徑，以供其他地區借鑒。

關鍵詞：城市化；改制轉型；城郊農村；股份合作制

在城市化過程中，許多郊區農村都成為“村改居”地區，以城市化經營為中心的單一路徑是造成“村改居”急速推進的原因，在政府主導的理念下，“村改居”的趨勢在短期內是不可逆轉的。[1]因此，如何在城市化中，避免政府單方面主導，保證農民的利益，減少政府與農民之間的矛盾，促進城郊農村順利轉入城市，是非常值得研究且具有很現實意義的問題。本文以成功實現城市化的M村為例，對城市化的具體途徑展開研究。

一、北京市M村基本情況介紹

該村位于南三環，人口總數1600多，常住外來人口2萬多，平均每天到此經商的流動人口達到10萬多人，屬于典型的城郊農村。該村在改革開放的初期是其所在鄉鎮中產值倒數的典型貧困村，但在城市化的推進之下，不但沒有成為被動的犧牲品，反而依據自身改革成為了年產值近7億元的新農村典范，因此本文中將以此為案例，來深入研究其順利融入城市的途徑，以供其他地區借鑒。

二、城市化下農村改制轉型的動力機制分析

（一）市場經濟主體對土地這一生產要素具有旺盛需求

北京市作為我國的經濟、政治和文化中心，一方面匯聚了大量企事業單位，經濟活動的開展需要大量的土地資源，所以這些生產性企業的增多、規模的增大都對土地產生了大量需求；另一方面北京作為首都吸引了大量不同教育水平的勞動力來此工作，從農民工到大學生不斷涌向北京，北京市人口的不斷膨脹也對住房產生了強烈需求。在這兩方面旺盛需求的作用下，北京市房價不斷攀升，進而導致土地這一生產要素的價格不斷上升，然而市內土地供給呈剛性，供給彈性非常小，因此土地價格由P1上升到P2，但供給量只有很小的增加，所以城郊土地就成為增加城市供給的重要生產要素。

（二）城郊農村改制前的土地供給處于被動時期20世紀80年代初期，隨著需求的與日俱增，北京市城郊的土地由于是集體所有性質的，所以政府大都采取征用的方式將這些土地轉為建設用地，再向市場供給，然而由于這些集體土地無法進入市場來交易，因此也無法了解它們的確切市場價值，政府通常以相對較低的價格征用集體土地，無法反映市場的真實價值，農民無法享有市場經濟帶來的收益。過去20多年地方政府在以工業化為導向的經濟發展目標的誘導下，不斷通過土地征用獲取租金最大化，其后果不僅引起農民的強烈不滿和大量抗爭活動，而且還威脅到社會的公正和穩定性。[2]

（三）農民轉居轉工，勞動力被排斥在市場需求之外

隨著土地的征收，農民遷入小區入住樓房，農民的農用地基本都被征收，脫離了土地的農民作為勞動力對勞動力市場提供了大量供給，然而市場需要的只是土地要素，對于農民這些勞動力除了因政策被一些國有企業消化吸收從事低端工種外，大部分都要面臨失業問題。我國農村勞動力人力資本質量不高，嚴重低于發達國家，而且 地域分布不均，城鄉差異大， 與實現2020年發展戰略目標更是尚存距離。[3]尤其對于城市郊區村民，在城市化影響下從事低端勞動的意愿很低，失業就成了嚴重問題。農民與政府的矛盾不斷激化，上訪不斷，直接影響了社會的穩定和農村未來的長期發展。

綜上所述，在城市化工業化的作用下，對土地要素需求的旺盛和對農村勞動力的排斥交互作用，面臨土地的流失和農村勞動力的失業，現行城市化的方式成本巨大而收益有限，于是激勵了郊區農村產生巨大的改制轉型動力，希望創造農村城市化的新型途徑，保護農民利益，維護農村社區的穩定發展。

三、M村順利實現城市化的因素和城市化路徑分析

筆者所調研的M村正是在這種嚴峻的形勢下，產生了改制的巨大動力，M村在改制前有一半的土地都被征用。創新城市化新途徑、實現農村改制轉型成為M村的當務之急。

（一）制度嵌入對順利實現城市化的影響——股份合作制的主導作用

1.M村股份合作制改革的流程

1995年，M村開始實行股份合作制改革。改革分以下幾個步驟展開：

（1）清產核資。

M村由村民代表和財務人員共同組成清產核資小組，徹查集體債權、債務和各類資產，然后核實各個時段、各生產隊資產，再聘請專業機構開展評估，最后由村民代表大會討論確認評估結果。M村注冊資本金1.18億。

（2）資產量化。

M村采取個人登記、組織審查、張榜公布三個步驟，核實每位村民個體在本集體經濟組織里參加勞動的年限和戶籍所在地，以戶籍為依據量化基本股，以農齡為依據量化勞齡股。1995年，M村從集體凈資產1.18億總量中取出3 722萬元，以老齡股的方式分配給了村民。

（3）成立股份合作制下的集體經濟組織。

該組織的性質是企業法人，按照公司法對集體經濟組織進行管理和監督，該組織建立了股東代表大會、董事會、監事會的新型組織機構。

（4）合理設置股權結構，賦予股權權能。

M村設立了30%集體股、約8%作為固定的生活儲備基金、約60%個人股。生活儲備基金的作用就是以豐補歉。個人股分為：勞動貢獻股、現金股（9份勞動貢獻股搭配1份現金股）、經營管理股（<14%）。1 173人成為集體經濟組織的股東。轉讓權能：個人股可以依法轉讓，但在同等條件下由本集團優先回購，或者由本集團股東購買；退出變現：不可以退出變現；股權繼承：配偶和子女可以繼承，具備法定繼承人資格但不是集體經濟組織成員的人員（子女）可以繼承，但沒有表決權。

2.M村股份合作制改革對順利實現城市化的影響

股份合作制嵌入農村，實現了制度變遷，本文以布坎南的“元制度”概念作為出發點，構建一個有著橫向縱向多維層級關系的制度體系來清晰展現制度變遷關系的基礎上，以此來分析股份合作制改革依循的路徑，以及對推進城市化產生的巨大作用。布坎南作為公共選擇學派代表，曾從政治角度對制度體系內部結構進行闡述，提出“元制度”這一概念，即對社會生活有重大影響的最基本的制度；它決定了對“后續行動”也就是后續具體制度的選擇。王婷婷在此基礎上提出元制度與派生制度的分類來表示制度層次的關系[4]。本文將延續這一概念。

（1）分配制度發生了改變。

本文將集體所有制和公司制作為元制度，因為集體所有制是農村集體中最為根本的制度形式，與現代企業產權制度存在很大的區別。而由元制度又派生出3個層級的派生制度，傳統集體所有制向股份合作制的變遷也正是本文所研究的核心問題，是一種生產關系的變革。而這種轉變從實際來看就是分配制度的變化。

傳統集體產權：經營性資產由村委會或農工商聯合公司來負責，由村干部來經營管理和支配，原因是村民人數眾多，因此由村民利益的代表村干部來統一負責。村民如果在集體經濟組織中工作，只能作為勞動力享受按勞分配，收益形式或分配方式為工資+獎金。

股份合作制產權：經營性資產由集體經濟組織即股份合作組織來負責，該組織中，村民不僅是勞動者，更是資產所有者即股東，收益分配方式不由少數人決定，而是由代表廣大股東的股東代表投票決定，村民的收益形式為工資+獎金+分紅。

傳統集體產權下M村的人均純收入0.7萬元，村民不享受股金分紅。股份合作制產權下2011年M村的全村總收入12.48億元，創生產總值4.18億元；上繳稅金2.27億元，稅后純收入2.32億元；人均純收入5.9萬元，股東股金分紅總額4 105萬元，人均分紅2.57萬元。

產權制度的改革賦予了村民對集體經營性資產股份的穩定所有，不以任何人為因素而改變，因此，產權改革帶來的分配方式使得股民享受了集體分配的股息和紅利，增加了其財產性收入，尤其是近郊地區，在城市化影響下，土地等生產要素價格上漲，農村地區引進了很多服務性和高端性產業，集體經濟有很大發展的情況下，村民的財產性收入更是實現了巨大增長。

結論：按股分紅的分配方式使M村村民獲得了過去沒有的財產性收入，失去了農用地的村民有了進入城市的保障。

（2）集體經濟組織的運行機制發生改變。

新型集體經濟組織中通常都會建立股東代表大會、董事會和監事會“三會”制度，因此對于集體經濟組織計劃做出的任何決策都必須經過股東代表大會全體股東代表的表決，經過監事會成員的監督，再由董事會去執行。這種現代企業管理組織架構的建立，使得集體經濟運行方式有了很大的改變，傳統的集體經濟產權下，集體資產皆由村干部等少數成員單獨決策，其他村民無法參與集體經濟的運營管理以及決策，信息的不對稱性導致村干部等少數成員道德風險的存在，很多村集體中的村干部出于個人利益最大化占去高額集體經營利潤、甚至私下變賣和轉讓集體資產，導致集體資產和收益的流失，損害了村民的所有者利益；在新型產權制度下，集體經濟組織的任何決策、集體資產的任何變動、組織的經營管理、財務狀況和收益分配等都必須嚴格經過“三會”，這種新型的經濟運行機制重新建立了委托-代理關系，信息更為公開透明，因此降低了村民參與經濟管理和運行的成本，防止資產流失，保護了村民的股東利益。

M村股東大會的股東代表人數69人，董事會人數7人、監事會人數5人，還有高級經理人員以及財務、人事、社保、安全和綜合治理部門等機構設置。各部門成員5年進行一次換屆選舉。

集體經濟運行效率差異的原因可以總結為以下幾點：

1）參與集體經濟監督管理的成本變化。原組織架構下村民沒有參與經濟運營管理和決策監督的渠道，集體經濟的一切權利由村干部等少數利益群體以政治影響力來壟斷，普通村民沒有與之談判的能力，改制后的三會設置下，村民可以以較低的交易成本參與集體資產管理和監督。

2）委托-代理關系的變化。原組織中村干部作為村民利益的代理人執行經濟經營管理職能，但是作為委托人，無法參與決策也難以有效監督，委托代理關系是村民-村干部，但中間缺少制約機制，容易產生道德風險；而改制后，委托代理關系是村民-股東代表/監事會-董事會和經營管理者，定期召開股東大會，制約機制較為嚴密。

結論：企業管理組織架構的建立搭建了監督平臺，對集體資產的監督保證了流失的減少，實現了村民進入社區以后依然對集體資產總量的穩定持有。

（3）建立了股權激勵機制和對經營者的約束機制。

股權激勵對公司價值有正向影響。[5]M村村民按份獲得了集體資產的產權，對集體經濟的發展包括投資方向、項目承接都比過去更積極，尤其村里一些鄉村能人會主動搜集經濟發展的機會和信息，在股東大會上提出自己的建議，還會針對最后的經營收益來對經營管理者進行評判，對集體經濟的運營過程主動進行監督。在對該村實地訪談時，某經營管理者稱：“過去做投資決策都是班子內討論來決定，現在感覺壓力很大，從投資項目的考察到企業的日常經營管理情況都要及時定期公開，追逐利潤保證安全是最主要的目標 ，如果未能產生收益甚至如果經營不利產生了損失， 村民們的輿論壓力也很大”。集體資產的產權得到了明晰化，所以農民成為了企業的主人，農民對集體經濟組織有了更高的關切，參與集體經濟發展的積極性和創造力都有提高。在人民的監督下，集體經濟組織的管理者和運營者也更加注重按照市場規律發展集體經濟，經營管理上都較以前進行了規范，集體資產的經營效益也就有很大提高。

可見，股份化給村民帶來了參與集體經濟發展的激勵，更給經營管理者帶來了行為上的制約，使他們不斷學習和改善經營管理方式來提高運營效率。

結論：股權激勵提高了股東參與集體經濟的積極性、對經營者的制約提高了其資產運營效率，村集體的發展和擴張使得村民被吸納入集體經濟的企業當中就業，解決了城市化的后顧之憂。

（4）股份合作制改革沒有改變集體所有的元制度。

產權制度改革后的股份合作組織比較注重平等和公平，成員們平等地享有選舉權、被選舉權和決策權等，在股東代表大會中進行選舉和決策時實行一人一票制，選票按照人頭來計算，而并不按股權集中度，這會避免決策權力的集中；如果一個集體成員的股份相對比較多，那么他可以依據自己享有的股份或者說集體資產的份額，享有相對應的收益分配權，股權收益依股權份額而有所差異，但在投票權上平等享有一票。

M村在產權制度改革以后上訪率接近于零，訪談中一位村民稱：“大多數情況下，一些重要事宜尤其在集體資產方面的問題都可以在股東大會上進行商議，每個成員都有平等的決策權， 和過去相比，多數程序都是公開透明的， 任何一項重大決策都需要股東代表和監事會成員的把關， 我們有想法也可以提， 所以不至于去上訪。” 同時，在對待原集體經濟組織成員滯留資產方面，也進行了合理的處置，從根本上理清了已轉人員與未轉人員之間的經濟利益關系，解決了歷史遺留問題，減少了矛盾糾紛，維護了農村社會穩定。

結論：在股份化的同時保持了集體所有制的原則，實現了民主管理與和諧穩定，消除了過去城市化模式所帶來的巨大的矛盾。

（二）非制度因素對順利實現城市化的影響——村干部的重要補充作用

村干部作為聯系村民與外界之間關系的主體，其經驗能力、個人聲譽和營造的村級文化都對M村城市化的順利進行產生了重要作用。

1.經驗能力對把握市場經濟信息、引進先進人才的作用

（1）村干部在改制前就通過學習外地的經驗，為村集體積累了不少的原始資產。

M村村干部陳某曾擔任了20多年的鄉級干部，和其他村干部相比，有著更宏觀的眼光和相對準確的判斷能力。村民A說：“在股改之前，村支書頂著很大的壓力，別的村撤村建居了，大家都上樓了，集體資產都被瓜分了，但是他不想分家，就學習南方建了酒店，后來帶大家搞建筑、辦豬場和魚塘，我們也都不怕進了城而沒飯吃，大家都有了事干。”據陳某說，1984年，該村建立了北京市第一家完全由農民投資施工的酒店，營業以后安置了100多名村民的就業，1986年還進行了升級改造， 該酒店成為了北京第一批涉外定點飯店和二星級飯店，村里服務業有了很大的發展。到了1994年，村里的經濟收入就已經超過了億元，成為了先進村。1995年，M村與鄉級農工商聯合總公司組建房地產開發公司，這也是北京市第一家有著土地開發權的農民房地產公司。積極投資企業使農民分享到城市化的收益。

現在，M村集體經濟組織下屬企業20多家，包括提供四星級養老服務的養老院、成為中國服裝品牌的孵化基地、成立小額貸款公司為商貿提供金融服務、成立建筑公司且建筑項目企業占地面積多達365萬平米、會展中心提供各種比賽、演出以及服裝會展。

（2）村干部思想開放、能夠積極吸引人才，為集體經濟的發展提供優質的人力資本。

M村股份合作組織章程中規定個人股可以依法轉讓，但在同等條件下由本集團優先回購，或者由本集團股東購買。而且設置了近乎14%的經營管理股，吸引了近200個優秀技術人才進入集體經濟，而且穩定性非常強，對集體經濟的長遠發展提供了很大的人才和技術支持。我們在訪談時，陳支書也提出說：“希望你們能回去幫我們宣傳我們對人才的需求，讓大家知道我們不會虧待大家的， 我們現在什么都不缺就缺人才。”在訪談過程中，村干部一直都對我們非常熱情，積極介紹村里的情況，也對我們需要的資料積極配合，強烈表現出他們對人才的渴求。也正是這樣的思想，才使得M村較其他村優先給外來人才配置了經營管理股，對這些人才產生了很大的激勵，邊際產出也有了很大的提高。

2.個人聲譽對緩解村民與外界、村民與村民之間的矛盾的作用

M村村支書在1990年成為鄉黨委書記的第一人選，然而他放棄了國家干部的身份，卻繼續兼任M村村黨總支部書記，他多年的工作經驗和為集體干實事的工作態度與正直的為人都使得全村老百姓對他產生了非常大的敬意，M村村民B說：“我們支書現在已經歲數不小了，依然還在為村經濟的發展到處奔波， 我們大家有時候看著都心疼，最初的時候，別的村村民上樓以后都沒有工作，即使給安排了也是很差的那種， 可是我們那時候跟著我們支書自己搞經濟， 他不僅帶領大家致富、而且我們股份合作社的資產也比別的村多，股份合作制改革以后， 我們都有了穩定的不少的收入，所以日子好了，大家矛盾也少了，遇到問題找支書， 他都能緩解矛盾。”可見，在村集體經濟發展的同時，村民都對村干部產生了依附感和信任，所以這種信任在城市化的過程中矛盾的減少和城市化的順利推進產生了非常積極的作用。

3.村級文化建設對實現城市化的影響

該村積極發展文化事業，培養了自己優秀的藝術團，并參加多次國際交流比賽，獲得多項國際大獎，管弦樂團曾經分兩批去往亞非歐國家參加演出。每月1號升旗，進行愛國主義教育，提高村民的道德修養。2010年被評選為“全國十佳幸福村”。另外，每次會議（包括股東代表大會和周六例會）都會合唱本村自己創作的歌曲。樹立了本村形象：投身社會福利、具有幫扶助困基金，不僅對本村困難居民進行幫扶補助，還向其他困難地區進行幫助，比如曾經向青海省直接捐助資金200萬，還曾幫助困難村集體發展產業，提高經濟水平。村干部說，發展文化事業的目標就是提高村民綜合素質、培養其愛崗敬業的精神。

充分發展本村文化，對于提高村民之間的凝聚力，緩解城市化以后的矛盾，促進社會的和諧發展有著重要的意義。

（三）提高生產要素邊際生產力對實現城市化的影響

1.保持集體土地的所有權對實現城市化的影響——土地要素的集約化

通過實地調研得知，M村是一個少有的保持了集體建設用地的村，村干部說：“我們和其他村相比一個很大的優勢就是堅持保留了建設用地，土地是農村最重要的資源，是萬萬不能隨意放棄的。”其他村在非常早的時期土地就被政府征收了，出租的也以很低的價格進行了租期很長的出租，M村早期租出67畝土地30年租金是2.8萬元，后來該村不僅沒有往外出租土地，而且還在大家紛紛出租的時候收回了200多畝，把租出去的也盡量收了回來。M村非常注重土地資源，也看好了其未來的發展空間，爭取到了土地自主開發的權力，集體土地成為了該村集體經濟發展的重要資本，從而使農民分享到土地增值帶來的收益，農民可以帶著資產進城。1995年，北京市提出在該村所在地區建立一個大型服裝商貿市場，政府原本是打算通過征地的方式來加以建設，但M村書記在保有農民土地方面做出了非常大的努力，最終在保留農民土地的基礎上，爭取到了這個建設項目。隨后，M村將存量的土地集約化的使用，建成了商貿城二期、三期以及四期福成商廈，打造出該地區的服裝專業市場品牌。曾經地鐵4號線部分路段在M村附近規劃修建地上路段時，村干部陳某以鄉黨委書記的身份向區有關部門建議應該節約農民土地，修建地鐵應該設計地下路段。進而又為農民節約不少的土地。

因此，M村的發展模式由出租土地轉為就地建設市場，由一個近郊農村發展為城市商業圈的一部分。正是在這些土地之上，集體經濟發展壯大了自己的企業，而今該村下屬企業已經達到20多家，是其他村集體所無法比擬的。這些企業本身就成為了城市化的一部分，而村民也跟隨企業順理成章進入了城市，城市化成本很小。

2.人力資本培訓與福利機制建設對實現城市化的影響——提升勞動力要素的邊際產出率

M村改制轉型之后，充分發展各項社會事業，提高村民的社會福利，為將失地農民培養成新一代管理型和專業型人才做出了很大的努力。

（1）建立退休制度。退休費從1982年的每月20元增長到現在的每月1 860元。

（2）整治村內環境。修建公園、衛生服務站、設立大病統籌基金、修建福利敬老院。

（3）1985年，M村設置一系列實用技能培訓，并開設法制班、管理班等，全村村干部、會計均參與學習，村里報銷學習費用。2000年6月成立職工學校，陸續開設在職高中班、大專班、本科班等課程。2003年，該職校獲評成人教育培訓工程先進村校。同年，制定了學生進入高等教育不同階段的具體獎勵辦法。1997年至今，村內有近50名村干部完成經濟管理專業大專班、本科班課程學習，考試合格，均已取得畢業證書。300多人通過區黨校和各類專業學校培訓，成長為大專生、本科生，或者會計師、經濟師、工程師、律師以及其他各類專業技術人員。現在組織中決策者、管理者、監管者等的受教育水平80%在大專以上，多是后期進修所得。

總之，經過多年的人力資本投入，M村村民或者在集體經濟組織中就業、或者在城市中從事相對比較體面的工作，他們自身素質的提高使得市場經濟不再將其排斥在外，勞動力被市場經濟所充分吸納，解決城市化以后村民的持續發展問題。

四、結論

根據以上分析可以得出城郊農村通過改制轉型而順利融入城市的重要途徑：

（一）實行股份合作制改革

通過改變分配方式使村民獲得股份分紅這一財產性收入；進而激發村民積極參與集體經濟的經營管理和監督、制約少數利益群體的行為、保障集體資產的完整性；提高集體經濟的經營效率，從而促進集體經濟的發展來保障村民收入、就業和福利水平的提升。

（二）充分發揮非制度性因素作用，培養有能力、有遠見、有號召力的村干部

村干部通過經驗能力、個人聲譽和營造的村級文化三個方面來對本村城市化的順利進行產生了重要作用。豐富強大的經驗能力可以使其具有敏銳的市場經濟信息把握的能力，具有較為現代化的市場眼光，積極把握機遇發展集體經濟，敢于投資帶領村民致富，奠定城市化的物質基礎；良好的個人聲譽可以減少村民與外界以及村民之間的交易成本，能夠有效緩解矛盾，減少城市化的阻力；獨特的村級文化可以增加村民之間的凝聚力，提高村民綜合素質，大局為重，提高自身生產力的基礎上，保障城市化以后村民的精神生活，實現城市化以后的持續穩定發展。

（三）牢牢地把握農村所有的生產要素，集約化利用以最大化集體經濟的產出

隨著土地生產要素的價格不斷上漲，村集體更要具有長遠眼光，不要為短期利益而不顧農民長遠發展而賣地，要把土地要素掌握在自己手里，積極配合周邊產業發展規劃，在集體土地上發展有潛力和可持續的產業，從而有效吸納本村勞動力，解決城市化后顧之憂，由被動城市化向主動城市化轉變；要將部分改制成果積極用于本村勞動力水平的提高上來，要認清農村勞動力水平低下，被市場經濟所拒斥的現狀，不斷利用集體經濟自身發展的成果加大對農村勞動的教育培訓的投入，從而更大化勞動力的邊際產出率，為集體經濟的長遠發展提供后備人力資本。

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