歐盟主要國(guó)家農(nóng)地流轉(zhuǎn)與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

薛建良　郭新宇

摘要：歐盟作為人地相對(duì)均衡的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，主要國(guó)家土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。這些國(guó)家主要實(shí)施了有利于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的土地使用政策、財(cái)政投資和補(bǔ)貼支持土地集中行為、信貸保險(xiǎn)以及價(jià)格政策支持規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體、充分補(bǔ)償放棄土地使用權(quán)農(nóng)戶等措施；采取嚴(yán)格的土地登記制度，實(shí)施土地利用規(guī)劃和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的土地管理政策，對(duì)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)揮了重要作用。歐盟的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)在推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)中充分保障農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)、完善土地管理、支持規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體有重要的啟示和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；規(guī)模經(jīng)營(yíng)；歐盟

歐盟是歐洲聯(lián)盟的總稱，在《里斯本條約》生效后，獲得了國(guó)際法律人格，作為一個(gè)超國(guó)家的政府間國(guó)際組織，具有既區(qū)別于聯(lián)邦又區(qū)別于邦聯(lián)的新的國(guó)際法主體身份。歐盟作為人地相對(duì)均衡的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，分析英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等代表性國(guó)家農(nóng)地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的歷程，梳理其推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的管理制度和促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策措施，對(duì)把握農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)規(guī)律，完善我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)管理制度，更好推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)有重要意義。

一、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)管理現(xiàn)狀和特征

（一）形成農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)分離的制度，利于資源配置

1.英國(guó)實(shí)施農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)分離模式

英國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)實(shí)施所有權(quán)與使用權(quán)分離的模式。在英國(guó)法律中，土地保有權(quán)的擁有者稱為土地持有人或租借人，土地持有人所保有的土地權(quán)利總和，叫做地產(chǎn)權(quán)。地產(chǎn)權(quán)有兩種形式：一種是自由保有的地產(chǎn)權(quán)（Freehold Estates），又稱永業(yè)權(quán)；另一種是租用保有的地產(chǎn)權(quán)（Leasehold Estates），也稱租業(yè)權(quán)，是有一定期限的地產(chǎn)權(quán)，大部分依協(xié)議而產(chǎn)生。租用保有權(quán)有125年、40年、20年、10年等，并通過(guò)合同或協(xié)議確定土地權(quán)利和內(nèi)容，在租賃期內(nèi)確定的土地權(quán)利和內(nèi)容不能隨意更改，自由保有權(quán)人也不能隨意干涉。

2.法國(guó)采取直接經(jīng)營(yíng)與租佃經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的模式

法國(guó)實(shí)行的是土地所有者直接經(jīng)營(yíng)與租佃經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的農(nóng)地利用模式。1960年頒布的《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》確認(rèn)了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)合同制度，1962和1980年兩次對(duì)該法律的修訂，確認(rèn)了政府與農(nóng)民之間的契稅關(guān)系及土地所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的租佃關(guān)系，為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定了基礎(chǔ)。

3.德國(guó)使用租佃經(jīng)營(yíng)與混合經(jīng)營(yíng)并存模式

德國(guó)大約80%的土地所有權(quán)歸自然人、法人等私人所有，10%歸國(guó)家、州、市鎮(zhèn)等公眾所有。德國(guó)《土地使用權(quán)條例》第1款規(guī)定：“土地使用權(quán)是可以買賣、可以繼承的、在土地的地上或地下?lián)碛薪ㄖ锏臋?quán)力”。目前，德國(guó)53%的農(nóng)地用于租賃經(jīng)營(yíng)，50%的農(nóng)場(chǎng)是采用自耕與租賃相結(jié)合的混合農(nóng)場(chǎng)。

（二）實(shí)施了嚴(yán)格的土地登記管理制度，明晰保護(hù)產(chǎn)權(quán)

1.英國(guó)的土地登記制度

英國(guó)在十九世紀(jì)后期已經(jīng)建立了比較完善的土地登記制度。2003年10月頒布實(shí)施的《土地登記法》和《土地登記規(guī)則》是英國(guó)現(xiàn)代土地登記制度實(shí)施的法律依據(jù)。英國(guó)土地登記制度有兩個(gè)特點(diǎn)：一是它是一種產(chǎn)權(quán)登記。要求在進(jìn)行土地登記之前，先對(duì)照地圖對(duì)其土地產(chǎn)權(quán)予以確認(rèn)；二是實(shí)施統(tǒng)一登記。英國(guó)在1862年就設(shè)立了土地登記局來(lái)全權(quán)負(fù)責(zé)土地登記事務(wù)，是政府唯一從事土地權(quán)屬的審查、確認(rèn)、登記、發(fā)證以及辦理過(guò)戶換證的部門。

2.德國(guó)的地籍登記制度

實(shí)行地籍登記是德國(guó)土地管理的一大特點(diǎn)。德國(guó)境內(nèi)所有的土地資源，包括如農(nóng)田、林地、綠地等，都必須實(shí)行登記制度。地籍登記首先從法律上確認(rèn)了土地所有者的權(quán)益，只有登記在錄的所有者才是唯一受德國(guó)法律承認(rèn)和保護(hù)的土地所有者。

（三）建立了完備的土地利用規(guī)劃體系，嚴(yán)格用途管制

1.英國(guó)的土地利用規(guī)劃體系

英國(guó)通過(guò)完備的土地利用規(guī)劃體系對(duì)農(nóng)地利用進(jìn)行管理。英國(guó)現(xiàn)代土地利用規(guī)劃制度起始于1909年，土地利用規(guī)劃自上而下分為4級(jí)，分別是國(guó)家規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、郡規(guī)劃和市鎮(zhèn)規(guī)劃。1947年的《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃法》，規(guī)定私有土地變更農(nóng)業(yè)用途，必須向政府繳稅，土地私有者失去了擅自變更農(nóng)業(yè)用途的權(quán)利。之后，英國(guó)陸續(xù)制定了《新城鎮(zhèn)法》、《村莊土地法》等一系列法律，進(jìn)一步強(qiáng)化了用途管制。1966年，英國(guó)農(nóng)業(yè)部開始進(jìn)行農(nóng)地質(zhì)量評(píng)價(jià)，建立了農(nóng)業(yè)土地分類系統(tǒng)，后經(jīng)多次修訂，現(xiàn)已成為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地許可的基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的戰(zhàn)略指導(dǎo)。目前，英國(guó)正通過(guò)實(shí)施鄉(xiāng)村發(fā)展綱要和國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)用地特別是優(yōu)等農(nóng)業(yè)用地的保護(hù)。

2.法國(guó)的土地利用規(guī)劃

法國(guó)是西方發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中“計(jì)劃性”最強(qiáng)的國(guó)家。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后不久，法國(guó)政府就成立了計(jì)劃總署，負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全面規(guī)劃，包括土地規(guī)劃，成為了中央政府調(diào)節(jié)國(guó)家政策和地方政策的工具。法國(guó)的土地規(guī)劃體系包括國(guó)家規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和綱要性的土地利用規(guī)劃以及詳細(xì)的地方規(guī)劃。

3.德國(guó)的農(nóng)地租賃管理

為防止改變農(nóng)地用途，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地可持續(xù)利用，保護(hù)租賃雙方合法權(quán)益，德國(guó)不斷加強(qiáng)農(nóng)地租賃管理。在《民法典》基礎(chǔ)上，1986年原聯(lián)邦德國(guó)頒布實(shí)施了《農(nóng)地用益租賃交易法》，規(guī)定農(nóng)地租賃實(shí)行合同備案制度，租賃期限為12—18年，地租要符合國(guó)家規(guī)定，并由農(nóng)業(yè)部門定期檢查；重點(diǎn)檢查租金是否適當(dāng)、股東或者合伙人是否變動(dòng)、用途是否改變、是否轉(zhuǎn)租等，并根據(jù)檢查結(jié)果對(duì)租賃合同做出調(diào)整。如果承租人兩個(gè)季度未付租金，或者未經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)租、改變用途，則要求當(dāng)事雙方解除合同。

（四）高度重視農(nóng)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)，嚴(yán)禁過(guò)度使用

20 世紀(jì) 90 年代中期以來(lái)，歐盟的農(nóng)業(yè)污染問(wèn)題使其對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)越來(lái)越重視，歐盟農(nóng)業(yè)共同政策2000、2003和2008詳細(xì)規(guī)定了農(nóng)地環(huán)境保護(hù)的要求，也成為歐盟各國(guó)農(nóng)地管理的重要內(nèi)容。

1.英國(guó)人文自然遺產(chǎn)保護(hù)

英國(guó)通過(guò)規(guī)劃控制來(lái)保護(hù)土地，土地保護(hù)按照土地用途和保護(hù)目的不同采取不同的保護(hù)方式。一種是對(duì)人文遺產(chǎn)的保護(hù)；另一種是對(duì)自然遺產(chǎn)的保護(hù)。對(duì)于自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家森林公園等自然遺產(chǎn)，通過(guò)實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)措施，最大限度地保持原始生態(tài)完整，英國(guó)土地保護(hù)中有一項(xiàng)極富特色的政策是綠化控制帶政策。

2.法國(guó)土地利用限度保護(hù)

法國(guó)為保護(hù)農(nóng)村用地，對(duì)土地所有者的土地開發(fā)規(guī)定了上限，在限度之內(nèi)可以自主使用，超過(guò)限度的部分要向政府支付費(fèi)用。法國(guó)強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)不只是生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，同時(shí)也具有保護(hù)環(huán)境、整治國(guó)土的功能和效應(yīng)。1999年，法國(guó)制定了《農(nóng)業(yè)發(fā)展方向法》，加大了農(nóng)業(yè)用地和環(huán)境保護(hù)的要求，對(duì)在休耕、輪作、養(yǎng)殖密度、化肥農(nóng)藥使用等方面達(dá)到要求的農(nóng)場(chǎng)主給予補(bǔ)貼。法國(guó)還倡導(dǎo)現(xiàn)代技術(shù)與自然方法相結(jié)合，倡導(dǎo)品種的自然化、飼料的自然化、飼養(yǎng)的自然化，實(shí)施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品安全無(wú)害生產(chǎn)戰(zhàn)略。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平

按照歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)規(guī)定，歐盟主要國(guó)家農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

（一）英國(guó)通過(guò)自由收購(gòu)和租賃等流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)了土地集中和經(jīng)營(yíng)規(guī)模提升，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平高

英國(guó)主要是通過(guò)自由收購(gòu)和租賃的流轉(zhuǎn)手段實(shí)現(xiàn)土地集中和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。羅伯特·亞倫根據(jù)1595-1850年米德蘭地區(qū)地產(chǎn)調(diào)查的檔案資料，統(tǒng)計(jì)出了不同時(shí)期農(nóng)場(chǎng)的平均規(guī)模，其統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)如下（劉金靜，2012）：16世紀(jì)為34英畝，17世紀(jì)為59英畝，18世紀(jì)為77英畝。英國(guó)大規(guī)模土地出售開始于一戰(zhàn)之前，租戶大規(guī)模購(gòu)買土地的浪潮出現(xiàn)在“一戰(zhàn)”后。在19世紀(jì)初，英國(guó)農(nóng)場(chǎng)以100—200英畝居多，以英格蘭和蘇格蘭1公頃以上農(nóng)場(chǎng)平均規(guī)模變化為例：1870年為55英畝，1951年為68英畝，1977年為121英畝，農(nóng)場(chǎng)平均規(guī)模不斷提升，整體上由1895年的80英畝擴(kuò)大到1997年的174.4英畝，其中，300英畝以上大型農(nóng)牧場(chǎng)所占土地由27.8%提高到54.3%。

（二）法國(guó)和德國(guó)依靠自由買賣和政策支持引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大

法國(guó)土地流轉(zhuǎn)主要是靠自由買賣和政府政策支持。在法國(guó)大革命時(shí)，780萬(wàn)個(gè)土地占有者中，經(jīng)營(yíng)1—10公頃的小農(nóng)戶比例為46.5%，經(jīng)營(yíng)不到1公頃的極小農(nóng)戶為38.5%。二戰(zhàn)結(jié)束后，法國(guó)230.7萬(wàn)家庭農(nóng)場(chǎng)中，10公頃以下的小農(nóng)戶有127.2萬(wàn)個(gè)，占農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的60%以上，全國(guó)3 400萬(wàn)公頃農(nóng)用地被分割成7 600萬(wàn)個(gè)地塊，平均每個(gè)地塊僅0.45公頃。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，法國(guó)政府出臺(tái)了一系列支持土地集中的政策，1983年法國(guó)農(nóng)場(chǎng)數(shù)量減少至113萬(wàn)個(gè)，農(nóng)場(chǎng)平均規(guī)模由1955年的14公頃，上升到1970年的15.5公頃，到1987年，達(dá)到27公頃（朱學(xué)新，2013）。

德國(guó)統(tǒng)一之前，西德農(nóng)戶數(shù)量不斷減少，由1949年的193.87萬(wàn)戶減少到1976年的102.06萬(wàn)戶，農(nóng)戶平均規(guī)模是：1949年為8.06公頃，1960年為9.34公頃，1970年為11.67公頃，1986年為16.8公頃，到1994年，德國(guó)平均農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模為29.8公頃，低于10公頃的農(nóng)場(chǎng)僅有28萬(wàn)個(gè)（高啟杰、齊顧波，1997）。德國(guó)統(tǒng)一以后，家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，2007年面積在100公頃以上的大型農(nóng)場(chǎng)比重為8.5%，面積在30—100公頃的中型農(nóng)場(chǎng)比重為27.2%，面積在30公頃以下的小型農(nóng)場(chǎng)為64.3%，中小型農(nóng)場(chǎng)數(shù)量依然占到了91.5%（徐會(huì)蘋，2013）。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策與法律規(guī)定

（一）出臺(tái)有利于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的政策

為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，歐盟主要國(guó)家都采取了限制土地所有權(quán)人，而有利于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的保護(hù)政策，具體如下：

1.英國(guó)減少地主對(duì)租佃土地的干涉和延長(zhǎng)土地租期

從20世紀(jì)起，英國(guó)農(nóng)業(yè)政策更傾向于維護(hù)土地經(jīng)營(yíng)者的利益。1906年《農(nóng)業(yè)持有地法》規(guī)定，地主不得干涉農(nóng)場(chǎng)主如何使用租佃土地，如果地主單方面解除租約或在租約到期前將土地售出，租佃農(nóng)場(chǎng)主有權(quán)要求地主補(bǔ)償他們?yōu)楦纳仆恋囟馁M(fèi)的資金。1941年《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：“農(nóng)場(chǎng)主可獲得終身租期”，1976年法律又把租期延長(zhǎng)到租地農(nóng)場(chǎng)主死后的兩代人。這種對(duì)地主權(quán)力的限制，挫傷了地主持有土地的欲望，促進(jìn)了租佃制農(nóng)場(chǎng)的衰落和自營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展。1986年，在堅(jiān)持賦予租地農(nóng)場(chǎng)主終身租賃權(quán)和兩代繼承權(quán)的同時(shí)，對(duì)租金實(shí)行三年一次評(píng)估調(diào)整，防止租金過(guò)高。

2.德國(guó)實(shí)施農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易限制的特殊管理

由于農(nóng)地的特殊性和農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，德國(guó)對(duì)農(nóng)地所有權(quán)的自由交易實(shí)行嚴(yán)格限制，以防止農(nóng)地細(xì)碎化，防止土地集中到非農(nóng)民手中，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)滑坡。自1918年以來(lái)，德國(guó)就對(duì)農(nóng)地自由交易實(shí)行控制，并延續(xù)至今。德國(guó)《土地交易法》規(guī)定，出讓農(nóng)地所有權(quán)，應(yīng)經(jīng)地方農(nóng)業(yè)局許可，對(duì)可能導(dǎo)致土地分散經(jīng)營(yíng)或者細(xì)碎，出讓價(jià)格與土地價(jià)值嚴(yán)重背離，改變農(nóng)地用途的不得批準(zhǔn)出讓。

（二）出臺(tái)支持土地集中的政策

歐盟農(nóng)業(yè)政策是扶持有生命力的家庭農(nóng)場(chǎng)，其經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、價(jià)格支持、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口政策等都服務(wù)于這一目的。

1.英國(guó)對(duì)兼并小農(nóng)場(chǎng)給予補(bǔ)貼

1967年《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，政府對(duì)于兼并小農(nóng)場(chǎng)的單位提供其所需費(fèi)用50%的支持，同時(shí)，根據(jù)各個(gè)農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)面積與銷售情況對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施價(jià)格補(bǔ)貼，經(jīng)營(yíng)面積越大，銷售的金額越多，獲得的補(bǔ)貼也就越多。這在一定程度上鼓勵(lì)了農(nóng)場(chǎng)向規(guī)模化、大型化發(fā)展。

2.法國(guó)實(shí)施土地集中政策和措施

法國(guó)《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，國(guó)家可以高價(jià)收買“沒(méi)有生產(chǎn)力農(nóng)戶”的土地，賣給大土地經(jīng)營(yíng)者或工業(yè)企業(yè)家去經(jīng)營(yíng)。1962—1975年，政府共購(gòu)進(jìn)84萬(wàn)公頃土地，轉(zhuǎn)賣71萬(wàn)公頃土地，幫助10.6萬(wàn)個(gè)農(nóng)場(chǎng)擴(kuò)大了面積。法國(guó)制定了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》，設(shè)立土地整治和農(nóng)村安置公司，其任務(wù)主要是利用政府的資助和農(nóng)業(yè)信貸銀行的貸款，在土地市場(chǎng)上購(gòu)買“沒(méi)有生命力的農(nóng)場(chǎng)”土地，經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的整治，再出售給“有生命力的農(nóng)場(chǎng)主”。

3.德國(guó)開展農(nóng)地田畝重整

為解決二戰(zhàn)后形成的農(nóng)地地塊分散、細(xì)碎、不便于機(jī)械化作業(yè)問(wèn)題，從1953年開始，德國(guó)按照《田畝重整法》規(guī)定，實(shí)施了田畝重整計(jì)劃。該計(jì)劃由參與的農(nóng)地所有者組成共同體，在國(guó)家支持下，通過(guò)田畝重整程序，對(duì)不同所有者的農(nóng)地進(jìn)行互換、重新登記，并加以平整改造，使之連片成方，適合于機(jī)械化耕作，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)集約化和規(guī)模化。德國(guó)《農(nóng)業(yè)法》允許土地自由買賣和出租，使規(guī)模很小、生命力不強(qiáng)的小農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛?0—20hm2或規(guī)模更大的“富有生命力的農(nóng)場(chǎng)”。

（三）出臺(tái)支持規(guī)模經(jīng)營(yíng)的財(cái)政政策

為推進(jìn)土地規(guī)模結(jié)構(gòu)改革，歐盟各國(guó)非常注意運(yùn)用投資、信貸和價(jià)格等政策促進(jìn)農(nóng)民擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模。

1.法國(guó)貸款投資和價(jià)格補(bǔ)貼

法國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)投資以貸款為主，重點(diǎn)主要是支持規(guī)模較大的農(nóng)場(chǎng)與合作社。為了支持、鼓勵(lì)土地集中和生產(chǎn)機(jī)械化，法國(guó)政府規(guī)定，凡購(gòu)買農(nóng)業(yè)機(jī)械和土地所需的資金，都可向政府申請(qǐng)低息貸款，這類優(yōu)惠貸款利率為3%—4%，比一般利率低50%左右，并規(guī)定從1960年開始，對(duì)“不生利的農(nóng)場(chǎng)”停止發(fā)放低息貸款。同時(shí)，法國(guó)政府為使農(nóng)民從出售農(nóng)產(chǎn)品中獲得較高利潤(rùn)，有興趣發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，普遍采用價(jià)格補(bǔ)貼政策，價(jià)格補(bǔ)貼主要收益者是產(chǎn)量高和商品率高的中型以上農(nóng)場(chǎng)，這對(duì)農(nóng)場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大起了一定作用。

2.德國(guó)規(guī)模經(jīng)營(yíng)投資和補(bǔ)貼

1969年西德頒布了《市場(chǎng)結(jié)構(gòu)法》，規(guī)定加入“生產(chǎn)者共同體”的只能是10公頃以上的大農(nóng)場(chǎng)，在履行合同的條件下，國(guó)家前三年向“生產(chǎn)者共同體”提供一定的財(cái)政補(bǔ)助，并給予20%的投資補(bǔ)貼；在信貸政策上，規(guī)定只有占地10公頃以上的農(nóng)場(chǎng)才能得到年息3%—7%的中長(zhǎng)期低息貸款，占地10公頃以下的農(nóng)場(chǎng)只能得到年息8%—12%的短期貸款。1970年又規(guī)定對(duì)生產(chǎn)和收入基礎(chǔ)薄弱的經(jīng)營(yíng)者，不予新的投資刺激和幫助，而是采取促進(jìn)他們脫離農(nóng)業(yè)的社會(huì)政策措施。

（四）補(bǔ)償放棄農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民權(quán)益

歐盟各主要國(guó)家對(duì)離開土地、放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償。

1.英國(guó)發(fā)放“終身年獎(jiǎng)”

1967年英國(guó)《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，對(duì)愿意放棄經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)場(chǎng)主可以發(fā)2 000英鎊以下的補(bǔ)助，或者每年發(fā)給不超過(guò)275英鎊的終身年獎(jiǎng)。

2.法國(guó)提供“離農(nóng)終身津貼”

根據(jù)法國(guó)《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》的補(bǔ)充法規(guī)定，設(shè)立農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)社會(huì)行動(dòng)基金，其基本職能是運(yùn)用國(guó)家財(cái)政資金，資助多余的農(nóng)民離開土地，特別是“給停止農(nóng)業(yè)活動(dòng)或自愿讓出農(nóng)場(chǎng)的老年農(nóng)民”，提供“離農(nóng)終身津貼”。補(bǔ)貼金制度的實(shí)施，明顯地加速了土地集中的進(jìn)程，到20世紀(jì)70年代末，已有超過(guò)57.6萬(wàn)的老年農(nóng)民放棄土地，停止經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，移交出的土地面積達(dá)1 010萬(wàn)公頃，約占全國(guó)農(nóng)田面積的1/3。

3.德國(guó)實(shí)行“改行獎(jiǎng)金”和“提前退休獎(jiǎng)金”

西德時(shí)期實(shí)行“改行獎(jiǎng)金”用于鼓勵(lì)小農(nóng)戶棄農(nóng)轉(zhuǎn)行；“提前退休獎(jiǎng)金”用于鼓勵(lì)農(nóng)民提前退休；“土地出租獎(jiǎng)勵(lì)法”對(duì)為期 12—18年的長(zhǎng)期出租給予獎(jiǎng)勵(lì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，領(lǐng)取改行獎(jiǎng)金而交出的土地達(dá)到3713萬(wàn)公頃，相當(dāng)于西德農(nóng)地總面積的3%左右；在1966—1975年，土地租賃面積占西德農(nóng)地總面積的25%左右。

四、經(jīng)驗(yàn)啟示與借鑒意義

通過(guò)梳理歐盟主要國(guó)家土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模發(fā)展歷程，具有以下重要的啟示與借鑒意義：

（一）保障農(nóng)地所有權(quán)人利益，不斷擴(kuò)充農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者權(quán)利，是歐盟農(nóng)地制度變革的主要方向，要借鑒其農(nóng)地權(quán)利管理辦法，“劃斷農(nóng)戶承包權(quán)”并對(duì)承包權(quán)的權(quán)能邊界進(jìn)行清晰界定

歐盟普遍施行所有權(quán)和使用權(quán)相分離的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，從歐盟農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變遷來(lái)看，核心是限制土地所有權(quán)人對(duì)農(nóng)地使用權(quán)人的干預(yù)，保障農(nóng)場(chǎng)主農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。一方面，對(duì)于不參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)地所有人，鼓勵(lì)其通過(guò)出售和租賃的手段，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給實(shí)際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，并通過(guò)政策限制其對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的干預(yù)；另一方面，鼓勵(lì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體獲得農(nóng)地所有權(quán)，或給予充分的租賃經(jīng)營(yíng)權(quán)。我國(guó)可以借鑒其保障農(nóng)業(yè)從業(yè)主權(quán)利的做法，“劃斷農(nóng)戶承包權(quán)”，并對(duì)承包權(quán)的權(quán)能邊界進(jìn)行清晰界定，要對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)給予充分保護(hù)，農(nóng)業(yè)支持政策要向?qū)嶋H從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者給予傾斜和保護(hù)。

（二）加強(qiáng)農(nóng)地管理、實(shí)施農(nóng)地保護(hù)是貫徹歐盟農(nóng)地管理的主線，為農(nóng)地優(yōu)化配置奠定了基礎(chǔ)，要借鑒其土地管理方法，加快土地確權(quán)登記頒證，完善農(nóng)地管理方式方法

歐盟主要國(guó)家都通過(guò)土地登記、土地規(guī)劃、土地用途管制和土地保護(hù)等措施加強(qiáng)農(nóng)地管理。通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)地管理，一方面，使農(nóng)地權(quán)屬內(nèi)容落地，減少了農(nóng)地糾紛，保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相關(guān)人員的發(fā)展權(quán)利；另一方面，確保農(nóng)地農(nóng)用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地可持續(xù)利用。對(duì)我國(guó)而言，要借鑒歐盟國(guó)家土地管理做法，建立嚴(yán)格的地籍登記管理制度，完善土地管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，將地籍管理與土地交易、用途管制和發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，為土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)奠定基礎(chǔ)。

（三）支持土地集中，培育規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體是歐盟現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要途徑，要借鑒歐盟相關(guān)政策措施，推動(dòng)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)

歐盟，一方面，國(guó)家通過(guò)立法限制小規(guī)模農(nóng)場(chǎng)主發(fā)展，利用投資、信貸、價(jià)格支持、土地整理等政策，迫使小規(guī)模農(nóng)場(chǎng)主退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造有利環(huán)境；另一方面，通過(guò)“離農(nóng)終身津貼”、“棄地補(bǔ)貼”以及“土地?fù)Q養(yǎng)老”等政策妥善解決農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)的生存和福利問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)看，借鑒歐盟的相關(guān)政策要求將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)相結(jié)合，與培育新型經(jīng)營(yíng)主體相結(jié)合，與農(nóng)村勞動(dòng)力專業(yè)相結(jié)合，明晰農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)政策法規(guī)，完善農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營(yíng)退出機(jī)制，不斷提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

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