大學內部治理結構改革與黨風廉政建設

汪保安 吳忠寧

摘 要：深化內部治理結構、加強黨風廉政建設，既是中國特色現代大學制度的核心內容，也是全面推進高校綜合改革的重要保障。高校腐敗現象發生的根源在于權力配置和責任不清晰、權力約束機制不健全、權力監督問責弱化等問題。制定和實施大學章程，推動大學治理現代化，從源頭上規范、制衡、監督權力，從根本上促進高校黨風廉政建設，這也是中國特色現代大學走向成熟的標志和必然選擇。

關鍵詞：大學；內部治理結構；黨風廉政建設

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）02-0036-05

建立現代大學制度，是新時期高等教育改革的方向，也是深化大學管理體制改革的必然要求。大學治理結構是現代大學制度的核心，一般包括外部治理結構和內部治理結構兩個方面。外部治理結構主要規范大學與政府、社會的關系，內部治理結構主要規范大學內部的權力配置、監督與制衡關系。建立合理的大學內部治理結構，強化權力制約和監督，有利于夯實高校黨風廉政建設基礎，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效機制，營造高校風清氣正、人心思進的良好學術氛圍，保障高校持續科學發展。

一、大學內部治理結構的本質特征與黨風廉政建設

（一）大學內部治理結構的本質特征

實現大學使命取決于大學內部的制度設計和與之相適應的運行機制。與影響大學發展的其他因素相比，大學內部治理結構對大學目標的實現具有決定性作用，是影響大學發展的內生變量。[1]大學內部治理結構主要是指大學內部利益相關者之間各種權力的分配、制約，以及利益實現的制度規定、體制安排和機制設計，集中體現大學管理的結構、運行及其規制的主要特征和基本要求。[2]其目標是使大學能夠按照自身制定的發展戰略和運行機制自主開展辦學活動，自主管理大學內部的人、財、物，承擔自身活動所帶來的一切風險與責任。

大學內部利益相關主體是管理者、教師和學生，內部治理的核心要素表現為“黨委領導、校長負責、教授治學、民主監督”的工作體系，相應的權力包括政治權力、行政權力、學術權力與民主權力。政治權力和行政權力的合法性源于法律的明確授權和組織的正式任命，主體是大學黨政機構及行政管理人員，以效率化為行動的追求目標，以嚴格的制度為保障，依靠層級組織行使權力。學術權力的合法性源于專家學者的學術水平和學術能力，主體是代表了大學最高學術水平的教授和從事科研教學的學術人員，通過學術委員會、職稱評審委員會等機構發揮在學術領域和專業事務中的主導作用，貫徹學術標準、促進學科發展、維護學術人員權益。民主權力是大學實行民主決策、民主管理、民主監督的基本制度和形式，教職工代表大會、學生代表大會是制度化、組織化的權力機構。

改革和完善大學內部治理結構，就是加強內部體制機制建設，進行各類權力的合理配置，確保管理者、教師和學生具有平等參與大學事務管理決策的機會。同時也要有效監督權力運行，制衡各利益相關主體的權利、責任和利益，使他們相互之間分享治理權力，也共同承擔治理責任，從而促進內部效率和公平的合理統一，保障大學的有效運行，以期實現大學的發展目標。

（二）黨風廉政建設是依法治校的重要命題

高校黨建是整個黨的建設的重要組成部分。黨委領導下的校長負責制符合我國國情和高等教育發展規律，是黨對高校領導的根本制度，是中國特色現代大學制度的核心內容。高校承擔著人才培養、科學研究、服務社會、文化傳承創新四大職能，其中最主要、最根本的任務就是培養高素質人才。高校貫徹執行黨的路線、方針和政策，就要堅持黨的民主集中制，加強黨的建設，把實現內涵發展、提高教育質量作為黨委的中心工作，充分調動廣大師生員工的辦學積極性和聰明才智，努力為中國特色社會主義建設事業培養合格建設者和可靠接班人。

加強黨風廉政建設是當前黨建工作的重大任務。黨風廉政建設旨在繼承和發揚黨的優良傳統和作風，反對和糾正黨內不正之風，積極消除各種腐敗現象。在黨的建設總體布局中，思想建設是根本，組織建設和制度建設分別提供組織和制度保證，而黨的作風建設、反腐倡廉建設是黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要內容，既為黨的建設提供紀律和作風保障，又能充分反映黨的思想建設、組織建設、制度建設的成效。高等教育在國家經濟社會發展全局中居于重要地位，在建設中國特色社會主義偉大事業中發揮著重要作用。充分發揮高校對經濟社會發展的支撐和助推作用，必須不斷深化高校黨風廉政建設，促進高等教育科學發展。

二、大學內部治理結構及決策機制存在不足是高校腐敗產生的重要原因

近年來，高校黨風廉政建設和反腐敗工作面臨嚴峻挑戰，主要表現為基建、采購等經濟類腐敗、招生、考試等行業類腐敗、學術、科研等學術類腐敗，受到社會各界的高度關注。解析高校腐敗案件，呈現出主要領導干部腐敗、腐敗部門集中、腐敗向科研和管理服務人員蔓延的特點，其根源除了客觀存在的社會大環境和個人素質主觀因素外，更重要的是現有大學內部治理結構及決策機制存在不足。權力的存在是腐敗產生的必要條件，缺乏制衡和監督的權力，更容易導致腐敗的發生。

（一）權力配置和責任不清晰

高校實行黨委領導下的校長負責制，黨政機構掌控著高校人、財、物控制權，其中，高校黨委執行“三重一大”制度，集體討論決定“重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用”，既管理權力的機構設置，又負責機構的干部任免，也行使對權力的監督，期間難免會存在機構設置不合理、崗位職責不清、自由裁量權過大、對干部任前考察不充分等問題。從權力結構來看，高校通過行政職能部門和校院二級結構進行權力配置，采取嚴密的科層化行政管理，往往使權力過于集中。隨著高等教育改革發展的不斷深化，高校經費投入逐年增加，支配資源機會增多，辦學自主權形成了前所未有的壟斷，提供了權力尋租賄賂的外部條件，為高校掌權者腐敗埋下了隱患。因此，在市場化因素對高校逐步深入影響的過程中，少數領導干部面對各種巨大的私欲和利益誘惑時，思想信念一旦發生動搖，“權力腐敗”即由可能變成現實。

（二）權力約束機制不健全

在權力運行中，制度的主要作用在于規避可能出現的隨意行為和投機行為，現實是高校的制度建設常常滯后于形勢發展，在利益需求刺激下，制度的約束作用縮小了，不能很好地管權、管人、管事。[3]制度建設的滯后給腐敗提供了機會，腐敗分子往往查找高校管理政策的漏洞，從而繞過制度的規制，并把責任歸結于制度的缺陷，尋求制約權力的“制度空白”來實現個人利益。同時，由于治理結構中權力的制衡性較差，容易出現權力的人格化現象，機構的權力往往演變為個人的權力，在人、財、物等權力集中的部門決策者獨攬大權，籍此作為謀取個人利益的工具，從而走向腐敗的深淵。如在工程招投標過程中，投標人不計成本地低價惡性競爭，取得工程中標合同后，想方設法偷工減料、粗制濫造，或腐蝕管理人員，通過增加簽證和變更，變相提高工程造價，為腐敗埋下了伏筆。學術權力在運行中帶有片面性和保守性，缺乏制衡機制，容易滋生學術霸權，導致學術腐敗。[4]高校的教師職稱評審、科研項目申請、學位授予等學術評價環節，容易出現學術腐敗現象。大多數高校在科研管理體制上實行的是課題組負責制，各課題組自行計劃開支，科研經費的使用權基本掌握在項目負責人手中，缺乏相應的監督機制和監督力量。

（三）權力監督問責弱化

監督對權力的授予和運作起規范和指引作用。高校內部監督權力主體包括三個方面，即黨委、校長、組織部、紀委、審計為主的上對下監督，教職工代表大會、工會為主的下對上監督，校務公開為主的群眾性監督。紀委是高校黨代會公選的一級組織，但在高校現有組織機構框架下，紀檢部門在權力結構中的位置略顯尷尬，主要表現在高校黨委、紀委的界限不清、權責不明，紀檢監察工作戰線不斷拉長、領域越拓越寬，高校紀檢監察部門直接參與了一些監督對象的具體業務工作，以至于精力不集中、主業不突出、主責不明確，同時經常既當“運動員”又當“裁判員”，角色矛盾突出。除紀檢監察部門外，其他眾多部門本應負有一定的監督職能，但實際上并未能夠充分履職，有時還不愿配合紀檢監察部門開展工作。高校腐敗現象多發于權力監控薄弱處，監控權力弱于監督對象的權力，勢必會因權力失衡而造成監督對象濫用權力。高校的權力監督對象包括對高校黨政“一把手”、領導班子其他成員、各職能部門負責人和各學院負責人等領導干部。但現實情況是同級班子成員不便于監督，班子成員處于“一把手”的領導之下，對“一把手”的腐敗問題根本無法監督，往往是“管得著的不監督，監督的管不著”。同時，高校紀檢監察隊伍專業化、科技化、現代化水平也有待進一步提高，以避免監督乏力等現象。

三、完善大學內部治理結構，推進黨風廉政建設的法治化進程

黨風問題關系到黨和國家的生死存亡。解決高校黨風廉政建設存在的問題，不僅要堅持黨要管黨、從嚴治黨，還要深化教育改革，加強現代大學制度建設。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出了“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”的要求，強調要建設中國特色現代大學制度，完善大學治理結構，加強大學章程建設，依照大學章程管理學校。

（一）大學章程規范權力

習近平總書記在中紀委會議上強調，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”[5]。“把權力關進制度的籠子里”，把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，更凸顯出加強制度建設，用制度管權力、反腐敗、抓作風的重要意義。[6]2013年11月28日，教育部按照《高等學校章程制定暫行辦法》核準了第一批6所高校章程，使高校在依法治校上邁出了堅實的一步。

大學章程是完善高校內部治理結構的“憲法”，是現代大學制度的重要標志。“權力不受約束必然產生腐敗”，唯有用制度監督、規范、約束、制衡權力，才能保證權力不被濫用，讓權力發揮其應有的作用。通過制定大學章程，依法規定學校黨委、校長的權利與義務、學校舉辦者與學校之間的設置及職能分工、學校重大事務的決策程序、群眾參與管理的具體形式和途徑等重大事項，使利益相關者的權益得到制度化的體現，才能確保學校管理的民主化和科學化，進一步奠定學校治理結構的法律基礎。加強體制機制改革，確保高校紀委監督的主體地位。 “兩項改革”、“兩個為主”是紀律監督體制改革的重要內容。“兩項改革”，即改革黨的紀律檢查體制，改革和完善各級反腐敗協調小組職能；“兩個為主”，即推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。[7]

（二）兩個責任制衡權力

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任，制定實施切實可行的責任追究制度。”[8]高校黨委必須切實履行黨風廉政建設主體責任，黨委書記是學校黨風廉政建設的第一責任人，必須堅持黨要管黨、從嚴治黨、從嚴治校，切實擔負起全面領導黨風廉政建設的政治責任。同時，紀委必須切實履行黨風廉政建設監督責任，各職能部門和二級學院切實擔負業務監管責任，全面實現高校權力運行的制約和監督。黨委主體責任和紀委監督責任其實是一個整體，強調主體責任，也是對紀委工作提出更高的要求。高校紀檢監察部門要加大執紀監督力度，形成逐級約談、傳導壓力、全員抓落實的工作局面，確保“兩個責任”落到實處。[7]

第一，制度建設是完善大學內部治理結構的重要途徑。大學要以章程為契機，按照“立、改、廢、留”的原則，對校內規章制度進行全面清理，制定完善的教學、科研、管理等制度體系。要全面落實中央“更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設”的要求，進一步加強制度建設，扎牢制約權力運行的制度籠子。積極推進用制度管人、靠制度管權、按制度辦事，健全反腐倡廉法規制度體系，使各項工作有章可循、管理規范有序，從源頭上進一步消除腐敗滋生的土壤，壓減腐敗蔓延的空間。

第二，落實“三轉”要求提升紀委監督能力。全面落實“轉職能、轉方式、轉作風”，是十八屆中央紀委三次全會部署的主要任務，也是十八大以來中央紀委提出的重要工作要求。“三轉”的核心要求，就是要集中精力履行好黨章和行政監察法賦予紀檢監察機關的職責，更加科學有效地推進黨風廉政建設和反腐敗工作。“轉職能”，要做到緊抓主業、把握主責，明晰崗位職能和職責定位，緊緊圍繞黨風廉政建設和反腐敗工作開展監督執紀問責，要集中精力，重點對部門履職情況、失職瀆職和嚴重違紀違法問題等方面進行監督。“轉方式”，要做到運行有方、落實有效，強化“檢查的再檢查、監督的再監督”，把監督方式從配合職能部門檢查業務，向對職能部門履行職責的再監督、再檢查和案件查辦、責任追究上轉變。“轉作風”，要堅持“打鐵還需自身硬”，做到政治堅定、作風過硬、素質優良。[7]紀檢監察干部要帶頭糾正“四風”，自覺接受黨組織、教職工和社會的監督，“敢于擔當、敢于監督、敢于負責，努力建設一支忠誠、干凈、擔當的紀檢監察隊伍”。

第三，創新體制機制形成監督合力。反腐倡廉工作政治性和業務性較強，要靠制度做保障，加強監督來推進。一是要加強紀檢監察專門監督機關的監督職能。上級主管部門和紀檢部門應切實履行監督職責，學校應形成校級層次、紀檢監察部門層次、其他二級單位層次的三級監督機制。二是發揮群眾監督的作用。暢通公開渠道，創新建言獻策方式，充分調動廣大教職工、無黨派人士的積極性，擴大教職工的知情權、參與權、決策權、監督權。三是正確引導新聞輿論監督。新聞輿論監督尤其是新興媒體的監督具有面廣、量大、公開、快捷等特點，通過正反典型的宣傳，對不法分子形成強大的輿論攻勢和震懾力。[9]

（三）責任追究監督權力

權力主體問責制度是構建權力制約與監督體系的保障。建立健全權力主體問責制度可以改變過去權力主體失誤不被追責的現象，從制度上建立權責對等的機制，使權力主體“有權必有責，用權受監督，任職必負責，失責必問責”，進一步保障權力的規范運行。當前，健全高校的權力主體問責機制，加強現代大學制度中的權力制衡，已刻不容緩。紀委作為高校黨內執紀監督的專門機關，要嚴格按照中共中央政治局審議通過的《黨的紀律檢查體制改革實施方案》精神，切實把“轉職能、轉方式、轉作風”作為推進黨的紀律檢查體制改革的中心工作來抓，通過科學高效履行職責、堅定不移轉作風、全力打造反腐鐵軍等舉措，深化正風肅紀，落實黨風廉政建設監督責任，有力推進紀律檢查體制改革等紀檢監察重點工作。

強化問責是落實責任的最好催化劑。高校應當進一步保持懲治腐敗的高壓態勢，黨紀、法紀、政紀多管齊下，增加腐敗的經濟成本和政治成本，在關鍵環節加大力度。對違反相關規定的人員嚴肅處理，對違紀違法者除行政處分、黨紀處分以及追究刑事責任外，還要注重經濟處罰，確保追繳、責令退賠、沒收等措施的落實。[3]在黨風廉政建設責任制落實中，沒有嚴格的責任追究，黨委主體責任和紀委監督責任就會流于形式、浮于表面，甚至出現面對問題，黨委、紀委和相關職能部門相互推諉扯皮的現象。嚴格的責任追究，是貫徹落實黨風廉政建設責任制的最后一道防線，也是督促各級黨委、紀委把責任落到實處的“撒手锏”[10]。用好這個“撒手锏”，就必須完善并嚴格執行責任追究辦法，對每一個問題都要分清黨委負什么責任、紀委負什么責任、各有關部門負什么責任，形成健全責任分解、檢查監督、倒查追究的完整鏈條。堅持有錯必究、有責必問，嚴肅追究主體責任、監督責任和領導責任，才能起到“問責一個，警醒一片”的效果。

參考文獻：

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[6] 本書編寫組.把權力關進制度的籠子里——黨風廉政建設和反腐敗工作黨員干部學習讀本[M].北京：新華出版社，2014：41.

[7] 楊明.論高校開展“三轉”工作的意義與路徑[J].學校黨建與思想教育，2015（1）：88-90.

[8] 落實黨風廉政建設主體責任和監督責任[EB/OL].[2015-02-17].http：//www.ccdi.gov.cn/special/lgzrzt.

[9] 王林.黨內法規視角下的高校黨風廉政建設[J].許昌學院學報，2014（6）：122-125.

[10] 用好責任追究這個“撒手锏”——四論落實黨風廉政建設“兩個責任”[N].中國紀檢監察報，2014-05-15.

責任編校 陳 瑤

Study on the Reform of Internal Governance Structure in Universities and the Construction of a Clean Government

WANG Baoan1， WU Zhongning2 （1. Discipline Inspection Commission， Nanjing University of Information Science and Technology， Nanjing 210044， Jiangsu， China； 2. Discipline Inspection Commission， Jiangsu Open University， Nanjing 210036， Jiangsu， China）

Abstract： In universities， to deepen the reform of the internal governance structure and strengthen the cultivation of the Partys conduct and a clean government are not only the core content of modern university system with Chinese characteristics， but also an important guarantee to promote a comprehensive reform of universities. The underlying causes of the frequent occurrence of corruption include unclear power and responsibility， imperfect power constraint mechanism， and weakened power supervision. To formulate and implement the university statutes and promote the modernization of university governance， we can standardize， balance and supervise public power， which will fundamentally promote the construction of the Party conduct and the clean government. It is the mark of the maturity and the inevitable choice of modern universities with Chinese characteristics.

Key words： university； internal governance structure； construction of the Party conduct and a clean government