淺談責令改正或者限期改正在農業執法中的正確適用

趙新生

摘要：責令改正或責令限期改正是一種常見的行政手段，既有實體功能又有程序功能。責令改正或者限期改正違法行為有三種適用形態。實施行政處罰時，適用責令改正或責令限期改正的，實施行政處罰的法律依據有規定的，適用該規定；實施行政處罰的法律依據未對適用責令改正或責令限期改正作出規定的，應依據《行政處罰法》作出責令改正或責令限期改正。在實際辦案過程中，要充分重視責令改正或責令限期改正這一程序，積極發揮它的效能，真正做到依法行政。

關鍵詞：責令改正；農業；執法

責令改正或責令限期改正（以下簡稱責令改正）是一種常見的行政手段，從法律對責令改正的設置上看，既有實體功能又有程序功能。《行政處罰法》第二十三條規定，行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或限期改正違法行為。也就是說，適用責令改正是行政處罰案件的一個重要的必備環節。嚴格意義上講，行政機關實施行政處罰，都必須適用責令改正，或者說，沒有適用責令改正的行政處罰案件，是不完整的。同時，部分農業法律條款將責令改正設置為實施行政處罰的前置條件。經責令改正后，逾期未改正的，行政機關方可實施處罰。因此，正確適用責令改正對農業行政機關管理公共事務和履行監督管理職責具有重要意義。因此，在實際辦案過程中，要充分重視責令改正這一程序，同時也要積極發揮它的效能，真正做到依法行政。

一、“責令改正”的概念及其特征

所謂責令改正違法行為，是指行政主體責令違法行為人停止和糾正違法行為，以恢復原狀，維持法定的秩序或者狀態，具有事后救濟性。對違法行為人給予處罰，目的在于維護社會秩序。因此，在對違法行為人給予行政處罰的時候，要同時責令行為人改正違法行為，不能以罰了事，讓違法行為繼續下去。否則就使行政處罰成了違法行為的“通行證”，這是絕對禁止的。

責令改正既有內部行政行為，也有外部行政行為。其主要特征是：

（一）責令改正是行政主體依職權作出的具體行政行為

作出責令改正的行政主體必須是具有行政管理職能的組織，即只有行政機關、法定授權組織或行政委托組織在其職權范圍內有權作出責令改正的具體行政行為，其他任何非行政組織或者個人都無權作出行政法意義上的責令改正行為。

（二）責令改正的前提是相對人違反了行政法律規范

只有相對人實施了違反行政法律規范的行為，行政主體才能責令改正。沒有行政違法行為的存在，也就不存在責令改正的問題。否則必然導致違法行政或行政不當，侵害相對人的合法權益。對于相對人違反民事法律規范的行為，行政主體不能介入，無權作出責令改正的行為。

（三）責令改正具有執行力

責令改正的具體行政行為一旦作出，對行政主體和行政相對人都有約束力，行政相對人必須履行改正的義務，否則行政主體就應當采取其他行政管理手段，包括予以行政制裁，或者依職權自行強制執行，或者申請人民法院強制執行，保證責令改正的行政行為得以執行。

（四）責令改正的行政行為是可訴的

責令改正對行政相對人的權利、義務產生直接影響，就應當有法律救濟的途徑。行政相對人如果認為這種行政行為侵害了自己的合法權益，就有提起行政復議、行政訴訟的權利，有請求國家賠償的權利。

二、適用責令改正的法律依據

實施行政處罰時，適用責令改正的，實施行政處罰的法律依據未對適用責令改正作出明確規定的，應依據《行政處罰法》第二十三條作出責令改正決定；實施行政處罰的法律依據有明確規定的，適用該規定。

（一）《種子法》

《種子法》規定，適用責令改正的情形主要有：生產、經營假、劣種子的；未取得種子生產（經營）許可證或者偽造、變造、買賣、租借種子生產（經營）許可證，或者未按照種子生產（經營）許可證的規定生產種子（經營）的；為境外制種的種子在國內銷售的；從境外引進農作物種子進行引種試驗的收獲物在國內作商品種子銷售的；未經批準私自采集或者采伐國家的；經營的種子應當包裝而沒有包裝的；經營的種子沒有標簽或者標簽內容不符合本法規定的；偽造、涂改標簽或者試驗、檢驗數據的；未按規定制作、保存種子生產、經營檔案的；種子經營者在異地設立分支機構未按規定備案的；經營、推廣應當審定而未經審定通過的種子的。

（二）《農藥管理條例》

《農藥管理條例》規定，適用責令改正的情形主要有：未取得農藥登記證或者農藥臨時登記證，擅自生產、經營農藥的；生產、經營已撤銷登記的農藥的； 農藥登記證或者農藥臨時登記證有效期限屆滿未辦理續展登記，擅自繼續生產該農藥的。

（三）《農產品質量安全法》

《農產品質量安全法》規定，適用責令改正的情形主要有：農產品生產企業、農民專業合作經濟組織未建立或者未按照規定保存農產品生產記錄的；偽造農產品生產記錄的；銷售的農產品未按照規定進行包裝、標識的；使用的保鮮劑、防腐劑、添加劑等材料不符合國家有關強制性的技術規范的；冒用農產品質量標志的。

（四）《山東省農產品質量安全條例》

《山東省農產品質量安全條例》規定，適用責令改正的情形主要有：農業投入品經營者未建立或者未按照規定保存農業投入品經營檔案，或者偽造農業投入品經營檔案的；偽造、冒用或者超期使用無公害農產品、綠色食品、有機農產品質量標志，或者偽造、冒用農產品地理標志和登記證書的。

（五）《山東省農產品質量安全監督管理規定》

《山東省農產品質量安全監督管理規定》規定，適用責令改正的情形主要有：農藥、獸藥經營者未按規定執行經營告知制度，或者未按規定要求購買者退回和回收劇毒、高毒農藥的容器、包裝物的；農藥經營者在禁止區域內銷售劇毒、高毒農藥的；農藥經營者向未成年人等人員出售劇毒、高毒農藥的；農產品生產企業、農民專業合作經濟組織未按規定建立和實施農產品質量安全檢測制度的。

三、作出責令改正的形式

理論上，責令改正可以口頭，也可以書面形式作出，但是，口頭形式不利于證據的固定保存，容易引起爭議，因此，責令改正應當以書面形式作出。特別是對將責令改正作為行政處罰的前置性行政行為的，更應以書面形式單獨作出，避免后續的行政處罰因無程序證據而處于被動。

責令改正違法行為有三種具體適用形態：其一是單獨適用，并不伴隨行政處罰；其二是作為行政處罰實施的前置程序；其三是和行政處罰并行適用。

（一）責令改正單獨適用

如《植物新品種保護條例》第四十二條，銷售授權品種未使用其注冊登記的名稱的，由縣級以上人民政府農業行政部門依據職權責令限期改正，可以處1000元以下的罰款。此種情形，農業局可以單獨適用責令限期改正，而不伴隨行政處罰。

（二）責令改正是行政處罰的前置程序

行政機關先下達責令改正通知書，當行政相對人拒不改正或逾期不改正時，行政機關則依法采取行政處罰手段給以制裁。如《農產品質量安全法》第四十七條，農產品生產企業、農民專業合作經濟組織未建立或者未按照規定保存農產品生產記錄的，或者偽造農產品生產記錄的，責令限期改正；逾期不改正的，可以處二千元以下罰款；《山東省農產品質量安全條例》第五十五條 ，違反本條例規定，農業投入品經營者未建立或者未按照規定保存農業投入品經營檔案，或者偽造農業投入品經營檔案的，由縣級以上人民政府農產品質量安全監督管理部門責令限期改正；逾期不改正的，處以二千元以下的罰款。

（三）和行政處罰并行適用，責令改正并予以行政處罰

如《種子法》第六十四條，違反本法規定，經營、推廣應當審定而未經審定通過的種子的，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門責令停止種子的經營、推廣，沒收種子和違法所得，并處以一萬元以上五萬元以下罰款。

《行政處罰決定書》記載的是：“ 依據《種子法》第六十四條的規定，責令停止種子的經營、推廣，并處罰如下：1.……；2.……；3.……” 既將責令改正整合到《行政處罰決定書》之中，又避免因責令改正不屬于處罰種類而可能帶來的法律風險。

四、作出責令改正的程序及期限

（一）程序

責令改正作為一種具體行政行為，對行政相對人的權利義務產生直接影響，甚至是重大影響，因此除對輕微違法行為，可以當場或立即責令糾正的以外，其他責令改正的行為，都應當有程序要求。尤其是當責令改正成為行政處罰的前置條件時，更應當嚴格遵循程序規則。一般說來，對責令改正應當設置以下程序：

1.調查取證的程序

任何一個具體行政行為，不僅要有法律依據，還要有事實依據。調查取證是作出責令改正決定前的必經程序。只有對行政相對人的違法行為進行調查，對其違法行為的性質和事實予以確認，才能做出責令改正的決定。如果行政相對人實施的行為并不構成違法，行政機關作出責令改正只能導致違法行政。

2.事先告知和聽取行政相對人意見的程序

尤其是當責令改正對行政相對人權利義務將會產生重大影響時，更應當堅持事先告知的制度，接受行政相對人陳述、申辯，充分聽取其意見，既能防止行政行為出現偏差和失誤，也能保證行政相對人的合法權益不受損害，更有助于把告知的過程變成教育、疏導的過程，使行政相對人對即將實施的責令改正的行政行為有思想準備，真正把自我糾正變為自覺、自愿行為。

3.做出責令改正決定的程序

責令改正一般應采用書面形式。《責令改正通知書》的內容應當包括：認定其違法行為的法律依據和事實依據、責令改正的具體要求和期限、拒不改正或逾期改正的法律后果、行政相對人的權利和法律救濟途徑等。

4.監督行政相對人履行改正義務的程序

對行政相對人改正違法行為的情況進行檢查，并記錄在案，作為下一步是否進行行政處罰的依據。亦作為今后可能出現的行政復議和司法審查的證據。

（二）期限

現行法律、法規、規章一般未對責令改正的期限作出規定，實際工作中，應根據違法行為的性質確定責令改正的期限，可以當場改正的，應當當場改正。需要一定期限改正的，應當根據實際情況確定改正期限。

五、責令改正與相關概念的聯系和區別

責令改正是行政管理中經常使用的一個手段，也是行政職權的具體表現形式，它與其他行政職權、行政管理手段有廣泛的、密切的聯系。但由于它本身又是一個獨立存在的行政行為，與其他概念又有明顯的區別。

（一）與行政處罰的聯系與區別

責令改正與行政處罰都是行政主體在行政相對人違反了行政法律規范的情況下依職權采用的行政管理手段，因此必然有較多的聯系，主要表現在：

（1）責令改正與行政處罰同時采用，實施行政處罰，必然責令其改正或限期改正。

（2）責令改正往往是行政處罰的前置程序。當行政相對人拒不改正或逾期不改正時，行政主體往往依法采取行政處罰手段給以制裁。

責令改正與行政處罰的主要區別在于性質不同。行政處罰屬于法律制裁范疇，是對違法行為人人身自由、財產權利的限制和剝奪；而責令改正本身不具有制裁性質，它是責令違法行為人自行糾正或停止違法行為，履行法定義務，消除不良影響。

（二）與行政強制的聯系和區別

責令改正與行政強制有密切的聯系，當必須啟動行政強制程序時，責令改正的具體行政行為是行政強制執行的前提和依據，行政強制執行是責令改正的行政權得以實現的保障制度。

責令改正與行政處罰的主要區別在于強制性不同。行政強制措施直接表現為采取強制手段迫使當事人作為或不作為，責令改正是以行政命令要求當事人糾正或停止違法行為，不具直接強制性。

六、存在問題及建議

（一） 存在問題

由于理解上的不同，個別行政機關在具體實施中往往存在以下一些問題：

1.個別行政機關往往輕視責令改正

《行政處罰法》第二十三條規定：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。”但在一些行政機關制作和下達的文書中缺少責令改正環節，存在重處罰、輕整改傾向。部分監管執法人員為避免麻煩，在對當事人作出責令改正時多使用口頭責令的方式，雖然口頭責令改正也是責令改正的其中一種手段，但與書面的責令改正通知書相比，其法律效力和對當事人起到的實際效果顯然就小得多了。

2.個別行政機關把責令改正與行政處罰相混淆

《行政處罰法》第八條規定了行政處罰的種類共有七種，但不包含“責令改正”。一些行政機關把“責令改正”列在下達給當事人的行政處罰決定書的處罰種類中，同責令停止生產銷售、沒收違法產品、沒收違法所得和處以罰款等處罰種類并列，顯然是不恰當的。

3.個別行政機關責令改正的內容不明確

執法人員在作出責令改正時，沒有根據實際情況來表述，往往是“一刀切”表述為“責令改正違法行為”等，既沒有提出整改的方式方法，又沒有提出整改時限，使當事人既不知道如何改，又不知道何時改，直接影響改正效果。由于過于簡單化，往往改正的效果不佳，甚至流于形式，起不到責令改正的應有作用。

4.事后跟進不到位

執法人員在發出責令改正后，往往就有了“我已經對當事人進行了處理”的想法，接下來就不了了之，沒有及時對當事人違法行為的改正情況進行跟進。

（二）建議

1.盡量使用書面的《責令改正通知書》，書面的責令改正對當事人而言比口頭的責令改正更有威懾力，從而增大其執行有關行政措施的可能性。同時要告知當事人不服責令改正通知的救濟途徑，一般采用固定的格式化用語表述當事人申請救濟途徑的內容。

2.注意相關證據的搜集和文書的制作，先有違法行為的存在，才能作出責令改正，不論在哪種情況下，制作《現場檢查筆錄》都是必須的，要在《現場檢查筆錄》中，清楚、真實、全面地記錄現場檢查情況，并將《責令改正通知書》附后，保證對當事人處理的“名正言順”。

3.完善責令改正的內容，根據不同的情況作出具體的責令改正內容，要寫得清清楚楚。如未建立農業投入品經營檔案的，責令“限期建立農業投入品經營檔案”；農藥登記證或者農藥臨時登記證有效期限屆滿未辦理續展登記，擅自繼續生產該農藥的，責令“限期補辦續展手續”，“限”的這個“期”，也要根據實際情況來作出。

4.做好事后跟進，根據責令改正的期限及時對當事人的改正情況進行跟進，并做好記錄。發現當事人未按照規定進行改正的，進行相應的處理。

參考文獻

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