農村服務型黨組織建設的阻滯因素與突破路徑

廖洪蘭

摘要：建設服務型黨組織是在農村經濟社會發展新常態下基層黨組織建設的必然選擇。農村服務型黨組織建設面臨內生動力弱、服務質量差、服務影響力小、服務空間窄、服務效能低等因素的阻滯，要通過思想意識建設、實現村常職干部職業化及專業化、農村黨員隊伍建設、配強農村基層黨組織可支配資源、體制機制建設等路徑來消解阻滯，從而進一步強化基層黨組織的服務功能，建設農村服務型黨組織。

關鍵詞：農村基層黨組織；服務型黨組織；阻滯因素；突破路徑

2014年5月，中共中央辦公廳印發《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》中提出要“強化服務功能”。強化基層黨組織的服務功能，建設農村服務型黨組織，是在農村經濟社會發展新常態下基層黨組織建設的必然選擇。

一、加強農村服務型黨組織建設的緊迫性

（一）全面建成小康社會的時代需求

黨的十八大報告提出：“我們要準確判斷重要戰略機遇期內涵和條件的變化，全面把握機遇，沉著應對挑戰，贏得主動，贏得優勢，贏得未來，確保到2020年實現全面建成小康社會宏偉目標。”[1]17全面建成小康社會的目標要求在全社會實現經濟、政治、文化、社會、生態文明“五位一體”的全面發展，要求全社會共同享有改革成果，要求實現城鄉統籌發展。當前，我國的現實國情決定了全面建成小康社會的重難點在農村。實現農村的小康，需要進一步發揮農村基層黨組織的引領示范作用，因為“我們黨擔負著團結帶領人民全面建成小康社會、推進社會主義現代化、實現中華民族偉大復興的重任。”[1]19建設農村服務型黨組織，進一步發揮農村基層黨組織的示范引領作用，服務“三農”，是全面建成小康社會的時代需求。

（二）全面深化改革的戰略需求

2014 年，中共中央、國務院發布《中共中央 國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》。這表明全面深化農村改革，推進農業現代化是黨中央在新時期的戰略布局，是一系列科學完整的、逐步推進的政策體系。農村基層黨組織處于農村工作的第一線，承擔著宣傳落實農村改革政策、組織帶領群眾全面深化農村改革、加快推進農業現代化的重要責任，是黨在農村全部工作的基礎。因此，建設農村服務型黨組織，不斷推動農村經濟社會進步和發展，是適應全面深化改革的戰略需求。

（三）鞏固黨在農村的執政基礎的現實需求

黨的十八大強調要創新基層黨建工作，因為“黨的基層組織是黨全部工作和戰斗力的基礎，是落實黨的路線方針政策和各項工作任務的戰斗堡壘。”[2]村級黨組織是黨在農村的基層組織，起到密切聯系黨和廣大農村群眾的紐帶作用，農村基層黨組織是農民評判中國共產黨執政好壞的最直接的窗口。可以說農村基層黨組織凝聚力和戰斗力的強弱關乎黨的執政基礎穩固與否。凝聚力和戰斗力強的農村基層黨組織，意味著其在農村社會具有明顯的權威。農村基層黨組織權威的獲得需要一定的物質基礎。因此，農村服務型黨組織的首要任務就是帶領農村社會和廣大農民群眾發展致富奔小康。2014年5月中共中央辦公廳印發《關于加強基層服務型黨組織建設的意見明確指出：“農村基層黨組織要圍繞推動科學發展、帶領農民致富、密切聯系群眾、維護農村穩定搞好服務……幫助群眾和困難黨員解決生產生活、增收致富中的實際問題。”俗話說，“農村富不富， 關鍵看黨組”，帶領群眾致富奔小康，獲取農村基層黨組織權威所需要的物質基礎，夯實黨在農村的執政基礎，這對農村基層黨組織的宗旨意識、服務能力、服務水平等提出了新的要求。

二、當前農村服務型黨組織建設的阻滯因素

（一）思想意識的痼疾阻滯服務內生動力的生成

農村黨員干部是農村基層黨組織的主體，是農村基層黨組織發揮戰斗堡壘作用的內在生力軍。但是，由于受到農村傳統固有思維模式及農村黨員干部自身能力素質的限制，農村黨員干部積極主動服務群眾的意識還比較薄弱，造成農村服務型黨組織建設的內生動力先天不足。首先，主動服務意識缺乏。一方面，隨著市場經濟體制的不斷完善發展，農民對村集體的依附不斷減弱，一些基層干部由于失去了過去那種在農民面前的權威而感到當干部的有些窩囊，行政命令意識殘留，還一心沉湎于過去那種“管理型”的工作方法上，工作消極被動，管理服務意識嚴重缺乏，造成干群關系緊張，民憤較大，工作推行受阻。另一方面，有的村干部把黨員身份拋在惱后，把黨性原則忘得一干二凈，說話做事我行我素，只要對自己有利的就上，無利的就推。其次，發展思維禁錮落后。部分村干部視野狹隘，思維封閉，孤立片面地看問題，導致工作步伐緩慢。黨和國家鼓勵引導農民發展特色農業，而有文化、懂經營、善管理、抗風險能力強的大都外出，留守農村的村民大部分不懂、不愿、不敢、不能參與產業結構調整。部分村干部面對投資商又囿于當前的一點點利益而推三阻四，導致商招來了卻留不住，一些項目投資“流產”，錯失發展良機。

（二）黨組織及成員能力欠缺阻滯服務質量的提升

伴隨著服務意識自覺性方面的欠缺，農村服務型黨組織建設的更大阻礙在于農村黨員干部在能力和素質方面的不足，能力和素質的欠缺制約了服務質量的提升。首先，發展經濟能力不足。發展經濟、帶領農民致富是農村基層黨組織服務功能的重要體現，也是實現其他目標的基礎條件。現實情況是，大部分農村基層黨組織特別是后進黨組織，支部成員特別是書記屬于“老實型”干部，在新農合、新農保等方面的工作都完成得較好，但在發展經濟、帶領群眾致富方面的能力普遍欠缺。其次，綜合協調能力不足。部分農村基層黨組織特別是其主要負責人綜合協調能力不足，有的村黨支部工作搞一言堂，有的村委會干部把村民自治極端化排斥支部領導，導致“兩委”干部互相指責，各唱各的調。第三，工作方法僵化單一。大部分農村基層黨組織成員互相拆臺，使黨在農村的服務路線、方針、政策不能得到有效貫徹和落實。領導缺乏科學知識、管理知識、法律知識，導致工作手段弱化，表現為法律手段不會用，行政手段無法用，經濟手段不敢用，思想教育手段不管用，不善于用引導、法制等綜合方式去說服農民，不能通過“四議兩公開一監督”等制度管理黨務村務，造成服務群眾的水平較低。

（三）黨員隊伍薄弱阻滯服務影響力的擴大

相對于領導干部而言，普通黨員是農村服務型黨組織服務的對象，但相對于普通群眾而言，普通黨員又是農村服務型黨組織建設的基礎性主體要素，起到引領示范作用。黨員隊伍是否能起到先鋒模范、引領示范的帶頭作用，直接關系到農村服務型黨組織戰斗堡壘作用發揮的深度和廣度。總體來看，當前農村基層黨組織黨員隊伍還比較薄弱，嚴重制約了農村基層黨組織戰斗堡壘作用的發揮。首先，黨員隊伍結構不合理，黨員素質偏低。一方面，年齡老化、文化程度低的情況突出，有相當一部分農村老黨員甚至是文盲。另一方面，組織觀念淡化。召開黨員會議難、開展集體生活難、交納黨費的及時性差，不少黨員農時在家種田，農閑外出掙錢，來去不打招呼，成為不按時交納黨費，不過組織生活，不完成黨的任務的“三不”黨員。其次，新黨員發展緩慢。一方面，是因為隨著經濟、文化、社會的轉型，農村外出務工青年逐年增多，黨組織很難對他們開展有效的教育和培養。另一方面，因為農村黨員發展渠道不暢通，少數基層黨支部書記不愿發展黨員和培養后備干部，認為培養了后備干部和發展了年輕黨員會直接威脅到他本人的位子，雖然在工作忙時牢騷滿腹，但一旦失去這個崗位又覺得可惜，為了長時間霸占這個崗位，干脆從源頭上加以控制。第三，流動黨員缺乏有效管理。許多黨員外出務工經商，長年不歸，不學習，不過組織生活，戶籍地黨組織在管理上缺少有效措施，工作地黨組織不能掌握情況，兩不管現象突出。黨員學習教育力度不深，平時開會只是部署工作，導致一部分人思想政治素質不高，有的黨員不僅不發揮作用，而且做群眾的尾巴，鼓動村民與村黨組織班子作對，給現任村黨組織班子的工作增加了相當大的難度。

（四）農村基層黨組織可支配資源的缺乏阻滯服務空間的拓展

農村基層黨組織要完成強化服務功能、健全組織體系、建設骨干隊伍、創新服務載體、構建服務格局等方面的任務，需要大量可供農村基層黨組織所支配的資源，既包括資金方面的資源，也包括政策、智力等方面的資源。現實中，農村基層黨組織可支配資源還相當缺乏。首先，村集體經濟薄弱。部分村集體經濟非常薄弱，另外有些村債務負擔沉重，這些都造成村集體經濟處于空殼化的狀態。這種集體資金空殼化的村級基層組織一遇到特殊時候就沒錢辦事，就只能等、靠、要，而越是這些空殼村在發展集體經濟上越顯得困難，久而久之便成了惡性循環。其次，農村基層黨組織建設投入嚴重不足。雖然各級黨委政府一直提出要重視農村基層組織建設，但針對農村基層黨組織建設的工作制度設定不科學、人財物保障水平低，無法培養、選用更好的人才，無法在農村發揮更好的堡壘作用。第三，受城鄉二元結構的根本制約。各級黨委政府都把發展的重點和重心放在城市，圍繞工業化、城市化這些相對農業、農村來說地域較窄、投入產出比較高、見效較快的板塊，沒有對農業、農村給予同步的、足夠的關心支持，有的地方甚至犧牲農業、農村的發展來支持城市的發展和二、三產業的增長。可支配資源的欠缺導致農村服務型黨組織可服務的空間難以有效拓展。

（五）體制機制的不完善阻滯服務效能的凸顯

農村服務型黨組織建設效果主要通過其提供服務的效能來體現，更直觀的體現就是農村群眾的生產生活是否得到改善，對農村基層黨組織是否信任，對農村基層干部是否滿意。由于考評、監督等體制機制方面的不完善，造成農村服務型黨組織建設工作開展起來舉步維艱。首先，不科學的工作導向。鄉鎮工作，“上面千根線，下面一針穿”，且各個部門的工作要求都過高甚至有些不科學，延伸到農村，點多面廣，鄉鎮財力根本無法全面推進和實現，導致抓農村工作往往止步于樹立典型，集中少量的人力物力，做少量的“盆景”裝點門面，上級部門評價工作時心照不宣，重形式、輕內容，重過程、輕結果，重共性、輕個性，給落實工作產生錯誤的導向。其次，不完善的激勵機制。與繁重復雜的工作任務相比，村干部的經濟回報存在“三低”的現狀，即報酬低，養老保險繳費標準低，離任補助標準低。同時，村干部基本沒有成為國家干部的機會，干好與干壞一個樣。這些會導致優秀人才不參與村干部的競選、在職村干部不安心的問題。第三，不健全的監督制約機制。現有的制度在具體運行過程中尤其是在量化考核的操作上顯得乏力，運行效果不佳。比如黨性原則的考核，由于在黨性原則的考核尺度上沒有硬性指標作支撐，基層黨組織在過組織生活時部分黨員因黨性原則不強就找借口缺會。體制機制的不完善，導致了農村服務型黨組織的服務效能難以有效提升。

三、加強農村服務型黨組織建設的突破路徑

（一）加強思想意識建設，破解服務內生動力弱的問題

隨著市場經濟體制的不斷完善，人民群眾生活方式、思想觀念、生存條件和服務需求等出現新變化，農村基層黨組織及黨員干部要不斷深化服務理念，適應新變化。一是農村基層黨組織的黨員干部要轉變以往那種管理群眾的理念，樹立起治理和服務的理念，把服務變成自覺行動。二是要樹立發展社會主義市場經濟、帶領群眾致富奔小康的理念。三是要樹立學習的理念，“終日乾乾，與時偕行”，只有不斷學習新事物、新知識，才能跟上時代的步伐。四是要堅持群眾觀點。認真研究新形勢下群眾工作的特點和規律，切實提高群眾工作的本領，探索適應新形勢做好群眾工作的新途徑、新方法、新機制。

（二）實現村常職干部職業化及專業化，破解服務質量差的問題

選優配強村級黨組織負責人。拓寬選人、用人渠道。要打破選用村黨支部書記的常規模式，破除地域、身份、資歷等界限，面向社會不拘一格選用人才。大力推行“兩推一選”（群眾推薦、黨員推薦、黨內民主選舉），注重在致富能手、復退軍人、企事業單位管理人員中選任村黨支部書記。采取選聘優秀大學生到村任職、組織實施“三支一扶”、“進村進社區”等措施，聘任一批大學生擔任村黨支部書記。推行村黨支部書記與村委會主任“一肩挑”、“兩委”班子成員“交叉任職”模式，提高村級班子工作效能。

推進村干部職業化管理。進一步明確村干部任用條件和職數，規范村干部選拔任用辦法。抓好村級后備干部隊伍建設，堅持把“懂經濟、會管理、善經營”作為村級后備干部隊伍選育的基本條件。盡快實施“一減兩增”，根據村常駐人口減少、通信和交通便利的現實，穩步推進村組拆并，變小村為大村，整合村支兩委干部崗位，以此減少村干部職數，同時增加村常職干部的工資報酬和養老保險的繳費標準，與城鎮社區干部相同。通過向村干部定向選拔、招考等方式，暢通村常職干部晉升的渠道。

抓好村干部及黨員的教育培訓。注重引導農村黨員轉變學習習慣，樹立起終身學習的理念；創新學習內容和方式，通過黨員干部遠程教育網絡等培訓平臺、田間地頭第一線學習等形式，加強市場經濟、現代農業、法律法規以及新農村建設、民主管理等方面的教育培訓。

（三）加強農村黨員隊伍建設，破解服務影響力小的問題

抓好“入口”。下大力培養、發展35歲以下文化程度較高的優秀青年、農村實用技術能人、返鄉農民工中的優秀分子、留守農村的思維活絡的女性村民等；推行入黨積極分子推薦儲備制度，每個村黨支部長期保持有5名以上的入黨積極分子；“定量定責”解決“重點村”黨員發展問題，即規定連續3年或3年以上沒有發展黨員的“重點村”黨支部每年要發展1至3名新黨員，增加黨員數額，增添黨員活力，優化黨員結構。達不到定量目標的村支部書記，不能連續任職或進行免職，切實解決“重點村”黨員發展問題。

抓好“流動”。加強對流動黨員的管理，健全城鄉一體化的黨員動態管理機制。要加強動態跟蹤管理，適時開展自下而上的流動黨員排查上報，對流動黨員的職業、工作、居住地、聯系方式等情況進行詳細登記并建立信息檔案。要打破城鄉和區域界限，實現“組織共建、黨員共管、資源共享”。積極探索在外務工人員相對集中地組建流動黨組織，以流出地和流入地聯建黨組織、或派駐黨組織、或建立臨時黨支部等形式，建立村委會與城鎮基層黨組織、流出地和流入地兩個或兩個以上黨組織共同實施、共同管理、農村入黨積極分子共同培育和發展的動態管理機制，形成“流動有序、多邊互動、齊抓共管”的工作局面。

抓好“出口”。積極探索黨員“出口”管理，嚴肅處置不合格黨員，對黨員不履行黨章規定的權利和義務，不能發揮模范作用的，要經過黨員民主評議，該勸退的勸退，該除名的除名。對于違法亂紀的腐敗分子，必須堅決清除出黨，確保黨員隊伍的純潔和活力。制定嚴肅處置不合格黨員的具體辦法，疏通出口，保持黨員隊伍的純潔性和先進性。

（四）配強農村基層黨組織可支配的資源，破解服務空間窄的問題

加大投入夯實硬件。一是整合組織、衛生、計生、民政、文化等部門項目資金，做到每個村確保有村級陣地200平方米左右，設置農民培訓中心、文化體育中心、衛生計生中心和綜治調解中心。二是建立便民服務代辦中心。依托村級陣地設立便民服務代辦中心，為群眾代辦民政、勞保、國土、計生、村建、財政等行政審批（許可）事項。三是落實活動經費保障。市、縣、鄉財政劃拔專項下撥村級組織黨建工作經費提高到3萬元，公共事業經費保障5萬元以上，確保支部工作運轉，提升農村公共服務能力。第四，搞好平臺建設。選派大學生村官、“三支一扶”、公益性崗位人員組成青年志愿者服務隊、平安志愿者服務隊，并組織各村無職黨員積極認領崗位，成立便民服務隊。

強化基礎產業抓扶持。一是下派干部加強幫扶。由各區縣縣委委員每人聯系1至2個后進村黨組織，并下派各鄉鎮黨委委員到后進村級組織擔任“第一書記”和，下派縣級部門科級后備干部到后進村掛職鍛煉和下派蹲點指導組駐村幫扶。二是集中項目改善基礎設施。把基礎設施建設項目向后進村傾斜，整合交通項目資金，加強農村公路、橋梁建設；整合水利項目資金，加強后進村的山坪塘、灌溉水渠等農田水利設施改造。三是培育產業助農增收。按照“一村一品”思路，幫助后進村培育支柱產業，促進農民增收致富。

（五）加強體制機制建設，破解服務效能低的問題

完善激勵機制。通過實行績效考核，進一步提高村組干部的薪酬待遇。可以試點推行為村常職干部購買養老保險的養老保障體制，解決村干部的后顧之憂。如村常職干部在職時，參照企業模式，地方財政和其個人分別負擔部分資金為其購買養老保險，如果退任了，可以由其自己交錢購買養老保險。其次，要拓寬村干部政治上升渠道。對于成績突出的村干部要予以表彰獎勵，各區縣每年至少安排1至2個指標，從優秀村干部中定向招考鄉鎮公務員或全額撥款的事業干部甚至鄉鎮副科級干部。

完善監督考評機制。堅持定期評議述職。召開述職評議大會，由村“兩委”干部向鎮黨委和本村黨員群眾公開述職并接受評議，對評議不稱職的，勸其辭職或停薪歇職。建立談話制度，上級領導每年至少與村主要干部進行兩次談話，對他們取得的成績要及時肯定，對他們存在的問題要及時提醒、及早解決。強化上級黨委監管、同級組織監督、群眾民主監督、個人自我監督、家庭成員監督等管理方式，如設置村民監督委員會和黨風監督員，嚴格執行“四議兩公開一監督”制度，推動民主管村，堅持“村財鎮管”，解決財務混亂的問題。第四，堅持“三會一課”制度。建立開放式黨組織生活制度，定期召開支部黨員大會、支委會、黨小組會，利用遠程教育和文化共享設備，以“道德講堂”形式巡回為黨員上黨課，加強黨性教育。

加強法制建設。以黨的十八屆四中全會精神為指導，將貫徹落實全會精神與村規民約制定工作有機結合起來，堅持依法治村。進一步強化依法行政、依法辦事的理念，把依法治村貫穿到征地拆遷安置、宗教事務管理、信訪維穩等各個方面，深入開展法治宣傳教育，引導和教育農民群眾形成自覺學法、守法、用法的良好習慣，為促進基層穩定發展營造良好的社會氛圍。

參考文獻

[1]堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗：在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[R].北京：人民出版社，2012.

[2]人民出版社編.中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2009：25.