近年來我國土地出讓對公共服務支出的影響

余璐

摘要為研究土地出讓對公共服務支出的影響，選取公共服務支出中的教育支出為評價指標，提出假設：“土地出讓對教育支出有正影響”。利用軟件Stata13.1對我國31個省份有關土地出讓和教育支出的12年的面板數據進行計量分析，推翻假設，得出土地出讓對教育支出有負影響。并對這一結論進行嘗試性解釋，提出相應的政策建議：完善政績考核制度，改革戶籍制度，完善土地收支管理制度，完善分稅制。

關鍵詞土地出讓；教育支出；“晉升錦標賽”

中圖分類號F812.45文獻標識碼A文章編號0517-6611（2015）29-309-03

政治集權和財政分權是我國區域經濟競爭與經濟增長的源泉。聯邦主義分權理論認為，分權化改革能夠有效促進經濟社會的可持續發展。但是從一些發展中國家（如俄羅斯）的分權化經驗來看，單純的分權化改革并不一定能夠實現經濟的快速增長。有學者提出第二代聯邦主義分權理論，即有中國特色的“保護市場為導向的聯邦制”理論。在實行經濟分權的同時，中央政府對地方政府保持必要的政治集權，這是我國在分權化改革過程中與其他國家的主要區別，并且正是財政分權與政治集權的結合實現了我國經濟的高速發展。

在財政分權和政治集權相結合的背景下，土地財政成為地方政府財政收入的主要來源。我國在財政分權改革的同時，保持著政治上的高度集權，中央政府掌握著地方政府的人事任免權，并將經濟績效作為地方政府官員政績考核的主要衡量標準，使地方政府有很強的政治激勵發展地方經濟。

改革開放以來，我國公共物品供給結構一直在改變，有學者認為以基礎建設為代表的經濟性公共品得到了突飛猛進的發展。例如公路、鐵路、民航、水運等；另一方面，公民所關注的“看病難”、“上學難”、“養老難”等現象表明以醫療、教育和社會保障為代表的非經濟性公共物品面臨著相對短缺的情況。也有學者認為非經濟性公共服務支出與基礎建設一樣，也能促進當地經濟的發展，比如，擁有高質量教育和醫療服務的地區，會集聚很多企業和人口，房價普遍較高，經濟發展較好。

筆者選取2000～2011年我國31個省市面板數據，建立實證模型分析我國土地出讓制度現狀及其對公共服務支出中的教育支出的影響，并嘗試對實證結果作出合理解釋，為地方政府提升公共服務水平提供政策建議。

1研究假說、模型設定及數據來源

1.1提出假說土地出讓對教育支出有正影響。

1.2建立模型、設定變量為了更精確地看出土地出讓對公共服務支出中教育支出的影響，檢驗上述假說，該研究選取2000～2011年我國31個省市面板數據做進一步的計量分析。計量模型設定如下：

yit=β0+βkXkit+αi+λt+εit

式中，下標i和t（t=2000，…，2011）分別代表第i個省（直轄市或自治區）和第t年，樣本共包括我國31個省（直轄市或自治區）。Yit是各省（直轄市或自治區）教育支出的供給水平（選取了7個被解釋變量：國家財政性教育經費、國家預算內教育經費、民辦學校辦學經費、社會捐贈經費、事業收人、省級教育基本建設投資額、教育建設年度竣工面積）；Xk代表第k個解釋變量，分別為出讓國有建設用地、國有建設用地出讓新增面積、出讓國有建設用地成交價款、國有建設用地出讓純收益。β0為常數項；βk為系數；α表示個體效應；λ表示時間虛擬變量；ε表示誤差項。

1.3數據來源

數據來源有兩方面：其一是關于各省（直轄市或自治區）政府土地出讓的相關數據，包括出讓國有建設用地面積、國有建設用地出讓新增面積、出讓國有建設用地成交價款和國有建設用地出讓純收益，來自2000～2012年《中國國土資源年鑒》；其二是關于各省（直轄市或自治區）教育支出數據，包括國家財政性教育經費、國家預算內教育經費、民辦學校辦學經費、社會捐贈經費、事業收入、省級教育基本建設投資額、教育建設年度竣工面積，來自2000～2012年《中國統計年鑒》。由于一些省份部分年份數據不可得，回歸中軟件Stata13.1自動對樣本有少量的刪減。

2結果與分析

2.1模型分析

2.1.1設定面板數據。

設定面板數據，其中省份（province）為面板（個體）變量，相當于把樣本中每個個體進行編號；年份（year）為時間變量。

2.1.2面板數據變量統計特征。數據的描述性統計見表1。

2.1.3Hausman檢驗選擇固定效應模型。

在對面板數據進行回歸分析前，該研究運用Hausman檢驗確定選擇固定效應模型還是隨機效應模型。

Hausman檢驗結果顯示，P值分別為：0.001 5、0.002 3、0.032 3、0.000 2和0.027 9，均小于0.05。故強烈拒絕原假設“H1：Y1與X1、X2、X3、X4不相關。H2：Y2與X1、X2、X3、X4不相關。H3：Y3與X1、X2、X3、X4不相關。H4：Y4與X1、X2、X3、X4不相關；H5：Y5與X1、X2、X3、X4不相關；H6：Y6與X1、X2、X3、X4不相關。H7：Y7與X1、X2、X3、X4不相關。”認為應該使用固定效應模型，而非隨機效應模型。

2.1.4回歸分析。

采用固定效應模型分別研究X1、X2、X3、X4對Y1、Y2、Y3、Y4、Y5、Y6、Y7的影響。

整體上看，P1～P7=0，4個自變量X（出讓國有建設用地面積、國有建設用地出讓新增面積、出讓國有建設用地成交價款、國有建設用地出讓純收益）整體對Y1（國家財政性教育經費）、Y2（國家預算內教育經費）、Y3（民辦學校辦學經費）、Y4（社會捐贈經費）、Y5（事業收人）、Y6（省級教育基本建設投資額）、Y7（教育建設年度竣工面積）的影響均十分顯著。

上述固定效應模型的回歸分析結果見表2。

從表2可以看出：

（1）出讓國有建設用地面積（X1）與國家財政性教育經費（Y1）呈顯著負相關。在其他變量保持不變時，出讓國有建設用地面積每增加1 hm2，國家財政性教育經費在99%的顯著性水平下降低112萬元，出讓國有建設用地面積顯著降低了國家財政性教育經費。

（2）在其他變量保持不變時，出讓國有建設用地面積（X1）每增加1 hm2，國家預算內教育經費（Y2）在99%的顯著性水平下降低104萬元，出讓國有建設用地面積顯著降低了國家預算教育經費。

（3）在其他變量保持不變時，國有建設用地出讓新增面積（X2）每增加1 hm2，省級教育基本建設投資額（Y6）在90%的顯著性水平下降低12.3萬元；出讓國有建設用地成交價款（X3）每增加1萬元，省級教育基本建設投資額在99%的顯著性水平下降低0.063萬元；國有建設用地出讓純收益每增加1萬元，省級教育基本建設投資額在95%的顯著性水平下降低0.040 6萬元。由此可見，國有建設用地出讓新增面積顯著降低了省級教育基本建設投資額。

該研究利用我國2000～2011年31個省（直轄市、自治區）的面板數據分析了土地出讓對地方政府公共服務中教育支出的影響。從回歸方程固定效應回歸結果可以得出以下結論：

（1）出讓國有建設用地面積增加顯著降低了國家財政性教育經費。

（2）出讓國有建設用地面積增加顯著降低了國家預算教育經費。

（3）國有建設用地出讓新增面積、成交價款、純收益增加均顯著降低了省級教育基本建設投資額。

2.2檢驗假說實證分析結果顯示，假說“土地出讓對教育支付有正影響”被拒絕。由此得出結論：土地出讓對教育支付有負影響。這說明了教育這種非經濟性公共產品的供給不符合地方政府的利益需求，土地出讓帶來的財政收入雖然放松了地方政府的預算約束，但更多的財政收入并沒有投入到教育這種非經濟性公共產品的建設中，反而被抑制了。

3嘗試性解釋與政策建議

3.1嘗試性解釋

國有建設用地出讓新增面積、成交價款、純收益均顯著降低了省級教育基本建設投資額。可能的理論解釋為：

（1）“晉升錦標賽”的存在，地方政府為了減輕財政約束，需要尋找新的經濟來源，并選擇了“土地出讓”作為新的經濟來源，開啟了“以地謀發展”的新篇章。當“土地出讓制度”開始真正發揮作用，土地財政成為地方政府財政收入的重要組成成分。在我國這個特殊的財政分權背景下，因為“晉升錦標賽”的存在，各地方政府都傾向于通過土地財政增加自己的財政收入，通過增加地方政府的財政收入來發展當地的經濟，借此參與到政治“晉升錦標賽”。地方政府的財政收入主要投入到經濟建設中，地方的非經濟性公共物品的支出，比如教育支出的供給就減少了。

（2）地方公民對地方政府的決策參與程度極低，所以地方政府可以十分順暢地將財政收入投入到經濟性公共物品支出。一方面，地方政府的服務意識很弱；另一方面，公民主動參與政府決策的意識和途徑也很薄弱。公眾對非經濟性公共物品的需求信息未被地方政府收集和采納。所以，地方政府在進行決策時，較少偏向于非經濟性公共物品支出。

3.2政策建議

3.2.1完善地方官員的政績考核體制，降低“晉升錦標賽”對地方政府決策的影響。構建高效、客觀、靈活的政績考核體系，降低地方官員考核體系中地方財政收入和地方GDP增長率的比重，提高一些非經濟性公共物品普及率的比重，讓地方政府從“建設型政府”轉變為“服務型政府”。比如，可以增加醫保實現率、教育覆蓋率、社會保障滿意率和居民滿意度等指標，以提高地方政府對非經濟性公共物品的支出。

3.2.2改革戶籍制度，提高公民對政府決策的參與程度。雖然公民可以自由來往于不同的地區和城市，但是公民并不能自由享受不同地區的公共物品。以教育為例，現有的戶籍制度下，公民只能享受戶籍所在地的教育服務，外來人口不能選擇和享受當地的公共物品。當今社會，流動人口增多，但是他們沒有選擇當地非經濟性公共物品的權利，地方政府也失去了提供非經濟性公共物品的動力。因此，通過改革戶籍制度，提高公民對政府決策的參與程度，有利于提高地方政府對當地非經濟性公共服務的支出。

3.2.3加強和完善土地出讓收支管理制度。除了嚴格按照《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》的規定對土地出讓收支實行收、支兩條線管理之外，還需要對土地出讓收益的支出用途進行規定。例如，規定土地出讓收入的一部分，必須用于教育、社會保障和醫療等非經濟性公共物品的支出。

3.2.4

完善分稅制。通過改變中央政府和地方政府在財權和事權方面的分配，讓“市場”在資源分配中起決定性作用。財政分權改革導致了土地財政的產生。分稅制改革下，中央政府控制了大量預算內財政收入，但地方政府還是承擔著很大的支出責任，所以地方政府容易陷入財政緊張的困境，甚至淪為“吃飯財政”。所以，需要合理分配中央政府與地方政府之間的支出責任，讓地方政府從“財政緊張”中脫困。地方政府的決策就會更加科學，讓“市場”取代“晉升錦標賽”，成為政府決策和資源分配中的決定性因素，讓地方政府能夠真正成為“服務型政府”。

參考文獻

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