城市新貧困治理問題研究

陳云

〔摘要〕 城市新貧困治理經過二十多年的努力，取得了巨大成就，體系日臻完善。但也存在治理主體單一且有缺位現象、治理理念狹隘滯后、治理內容簡單且形式單一等問題。城市貧困治理下一階段的主要任務是推進治理主體的多元化，形成家庭—社區—社會機構—政府協同負擔的全面治理體系，促進中西方慈善倫理的有機結合以及構建城市貧困測量的指標體系，全面落實分類救助。

〔關鍵詞〕 城市新貧困，貧困治理，社會救助

〔中圖分類號〕D669 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）02-0094-05

20世紀80年代以來，城市貧困現象呈現出一個顯著變化，即由“三無”（無經濟收入、無勞動能力、無贍養人）人群構成的傳統貧困擴展到新貧困。城市新貧困群體是經濟體制轉軌、制度轉型的產物，主要包括三類人群：（1）家庭人均收入低于最低生活保障標準，或家庭人均收入雖然高于最低生活保障標準，但支出過高造成負擔沉重的城市居民（主要是下崗職工和“4050”人員）；（2）因城鄉二元結構導致的福利分割而無法享受平等權利，在生活上陷入貧困的在城農民工；（3）自身能力與市場需求錯位，遭到勞動力市場排斥，缺乏自信，難以融入社會的新失業群體。該群體的規模伴隨經濟體制改革的推進呈現日益擴大的趨勢。城市新貧困群體的復雜構成及多元化需求給新時期城市貧困治理事業提出了更高要求。如何為新貧困人群提供人性化救助與服務、提高貧困治理的效率是城市經濟社會發展不可回避的現實課題。

一、城市新貧困治理的進程

城市新貧困問題的爆發源自20世紀80年代末開始的經濟體制轉軌、企業改制、產業結構調整升級和城市化進程的推進。城市新貧困治理事業正是始于這一時期，大致經歷了三個階段：（1）1993年3月至1999年10月為探索階段，1993年，上海市率先推出城市居民最低生活保障措施，拉開了城市貧困救助政策改革的序幕。1997年，《國務院關于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》進一步加大了推行城市最低生活保障措施的力度。經過逐步試點、推廣，到1999年，城市最低生活保障政策在全國基本鋪開。（2）1999年10月至2014年1月為提高完善階段。1999年《城市居民最低生活保障條例》正式出臺，標志著城市居民最低生活保障政策正式成為國家的一項法規制度。此后，城市最低生活保障不斷擴大覆蓋范圍，提高救助水平，救助規模、強度明顯增大，構筑了一套針對城市低保人群的社會救助體系。此外，對臨時救助的探索和實踐也同時展開。（3）2014年2月《社會救助暫行辦法》和10月《國務院關于全面建立臨時救助制度的通知》的發布，標志著我國的城市新貧困治理事業邁上了一個新臺階?！掇k法》首次對我國的社會救助制度進行了全面系統的頂層設計，確立了社會救助制度的新格局。經過二十多年的探索和實踐，我國基本形成了以城市居民最低生活保障制度為主、其他類別社會救助（包括醫療、住房、教育、就業、司法等方面的救助）為輔的城市新貧困治理體系，取得了顯著成效。

一是城市最低生活保障的質量不斷提高。所謂質量提高，主要指最低生活保障的覆蓋面不斷擴大、救助水平不斷提高的同時，加大了對貧困者及其家庭的動態監測，入保和退保機制更加透明、暢通。這一變化從表1中數據的走向即可觀察到。在1999年至2009年的10年間，城市低保救助范圍逐年擴展，與此伴生的是救助水平低，很多城市連貧困家庭最基本的生存需求都難以保障。從2010年至今，保障人數逐漸下降，救助水平卻不斷提高。一方面是因為企業改制所導致的下崗失業高峰隨著退休、子女入職等因素逐漸消退，另一方面是政府加大了對福利欺詐、福利依賴等問題的治理，清退了一批“騙保”“賴保”“人情保”“權力保”“關系保”，凈化了低保制度的運作環境，提高了運作成效。

表1 城市低保情況統計表

資料來源：1. 唐鈞：“2002年城市居民最低生活保障制度的‘跳躍式發展”；2.中國社會救助網數據中心，http：//106.120.238.38：815；3.民政部《民政事業發展統計報告》。

二是加大了對貧困人群特殊需求的滿足力度。政府在尊重貧困群體需求多元化的基礎上，不斷完善醫療、住房、教育、就業、臨時等方面的專項救助體系，相繼出臺大病醫療救助政策，經濟適用房、廉租房、公租房等保障房援助政策，貧困助學政策、就業培訓與安置政策、臨時救助政策等，構筑了一道托底性社會保障安全網。

三是逐步將低保邊緣戶、農民工、流動人口等困難群體納入保障體系。各城市增加了對低保邊緣戶的救助項目，嘗試探索城鄉統籌、城鄉一體的社會保障機制。尤其是《社會救助暫行辦法》的出臺，首次在制度層面為城市流動人口、低保家庭之外的邊緣人群，因重大疾病、突發事件、意外傷害等特殊原因陷入臨時性、緊迫性生活困境的貧困家庭接受救助作出了政策安排。同時，該辦法也吹響了城市貧困治理體系新一輪改革的號角。城市新貧困治理體系改革的對象是城市貧困治理在主體、內容、理念等方面存在的問題。

二、城市新貧困治理中存在的問題

截至2013年底，全國城市低保對象共有1097.2萬戶、2064.2萬人，城市低保邊緣群體人數至少也在2064.2萬人①，農民工總量近2.7億人②。此外，根據勞動與社會保障部的調查報告，目前我國每年實際新增勞動力均在1000萬人左右，只有40%～50%能夠實現就業。其中，15歲至29歲的青年總體失業率為9%，高于目前6.1%左右的全社會平均失業率，而且他們中的大部分為長期失業③。按照各類人群的現有規模，可以保守估計我國城市新貧困群體總人數約為3億人。也有學者指出，如果按照發達國家的比例測算方法，以當地平均消費支出的60%來估算，我國城市相對貧困人口（有城市戶口）會達到1.5億～1.8億 〔1 〕，再加上絕對貧困人口數以及在城外來貧困人口數，城市貧困的總體規模也不下于3億人。換言之，我國以最低生活保障為主體的城市貧困救助實際容納量僅為需求量的6.7%，存在巨大的救助缺口，是國家財政難以承受的。盡管城市新貧困治理也取得了一些成效，但如上這種狀況也說明治理中存在一些不可忽視的問題。

（一）治理主體單一且有缺位現象。貧困治理的主體缺位問題實質是治理責任落空問題，但又不是全部落空，而是新貧困群體內部各細分群體的社會救助責任部分落空問題。在二十多年的最低生活保障制度實施過程中，治理主體的單一及缺位實際造成低保人群和非低保困難人群的分化。

城市低保群體社會救助主體單一，政府是低保群體社會救助責任的主要承擔者。從1999年《城市居民最低生活保障條例》出臺至今，城市最低生活保障不斷擴大覆蓋范圍，提高救助水平，救助規模和強度明顯增大。2014年，北京市城鎮低保標準提高到每人每月650元，上海市調整為每人每月710元，廣州市也增長到每人每月600元。雖然各城市的低保標準因各地經濟發展水平和財政狀況多有差異，但整體增長的趨勢非常明顯。此外，城市各公共服務部門也依據低保認定，給城市貧困家庭提供生活能源供應、子女入學、重大疾病、喪葬等方面的綜合救助，從而形成了一整套針對城市低保群體的救助體系。相較于政府的突出地位，社會團體、慈善機構、社會工作等民間力量的參與程度不足無疑會限制針對低保群體的福利供給的類型與質量。

在政府救助范圍以外的低保邊緣群體、農民工群體和新失業群體的社會保障責任則基本被轉移給家庭和市場。但是，一方面，小型化、低收入、各種重大突發事件、家庭成員的流動分離等因素造成這部分人群的家庭抗風險能力較弱，家庭諸方面的福利缺失現象十分嚴重。另一方面，該群體在次級勞動力市場中的臨時就業、短時就業，難以獲得用工單位的福利保障。市場保障缺乏規范引導和嚴格監督，企業的社會保障責任履行不到位也是造成該群體保障薄弱的重要原因。

（二）治理理念狹隘滯后。 近年來，社會轉型與結構調整的持續推進使得個體主義貧困觀被不斷突破，政府認識到當前形勢下，絕大多數貧困是人群在結構性因素作用下“被貧困”的結果，主動干預、積極救助是緩解不平等、促進社會穩定和諧的必要做法。但是，政府在大力推進社會救助體系建設的過程中暴露出“施恩”與“防止福利依賴”的思想。城市部分基層社區懷著“慈者，愛出于心，恩被于物”的觀念來看待政府與貧困者之間的救助關系，把最低生活保障作為政府的恩賜，強調受助者應該知恩圖報，用公益勞動來報答政府的恩情，并借此防止窮人產生依賴心理，成為政府和社會的負擔，避免“懶漢和無賴”的產生。這種觀念與現代福利思想中把接受救助作為窮人的平等權利的理念存在一定差距。

同時，社會主體參與貧困救助在思想基礎上也面臨著不利局面。中國傳統的民間救助行為有著深厚的倫理基礎，儒家的“性善仁愛”、道家的“無為貴生”、佛教的“慈悲為懷”激勵著古代先民積極投身慈善事業 〔2 〕。但是，新中國成立后因各種原因民間救助一度中斷長達30年之久，在思想基礎的繼承方面存在斷裂。況且，以宗法血緣關系為基礎的“熟人社會”所奉行的互助倫理與現代語境中的“慈善”存在明顯差別，難以滿足全民參與型慈善事業發展的需要。與此同時，市場經濟發展下工具理性的泛濫使得利益與道德、利己與利他的天平發生傾斜，將一部分人的價值觀導向私利化，利己主義成為民間互援互助行為發展的阻礙。總之，中國現代慈善事業面臨著嚴峻的倫理困境。

（三）治理內容簡單且形式單一。在現代福利體制下，維護人的基本權益，保障個體最基本的自由與生存是社會保障的基本思想。城市社會保障的內容涉及生存、安全、保健、教育等各個方面。我國城市的貧困救助內容也覆蓋廣泛，以武漢市為例，低保戶可以獲得房屋交易過戶、廉租房、房屋安全鑒定、白蟻服務、殯葬、創業、有限電視、水電、天然氣、垃圾清運等方面的救助服務。這些救助內容雖然涉及面甚廣，但多是圍繞基本生活需求而展開的政府服務，貧困群體在能力提升、心理健康、社會參與等方面的需求難以獲得充分保障。與此同時，各項服務都是以免費、減免、補貼等貨幣形式提供，基本屬于現金型救助方式。雖然方便快捷，但作為純粹客觀形式，不能彌補主觀維度救助內容的缺失。

造成這種狀況的根本原因是我國的貧困認定標準過于簡單，無法反映貧困的程度、維度以及持久性等問題。各城市對貧困的認定，基本都以貧困線為標準，人均收入低于貧困線的家庭即為貧困戶，依據政策可以申請低保補助。在運用家計調查“覓標”的過程中，家庭收入和財產在現階段根本無法通過金融、證券、稅收、公積金管理、社會保險等機構進行查詢核實，只能通過觀察家庭生活形態、考察日常消費支出來確定家庭經濟狀況。城市基層社區在執行相關規定時，往往采用最直觀的辦法，規定諸多消費禁區，包括住房、車輛、收藏、家用電器、服裝購買、休閑娛樂、子女教育、水電費開支、寵物飼養等方面，把它們作為并列條件，滿足任何一項均喪失低保資格。這些“土政策”的出臺，實際擴大了貧困內涵，極大縮小了貧困的外延，造成對城市貧困群體的制度排斥〔3 〕，形成大批低保邊緣戶和其他階段性貧困戶，也無法更好地為低保家庭提供服務。

（四）治理體系僵硬缺乏彈性。城市貧困治理體系的僵硬可以概括為“進去不易，進去以后難得出來，出來以后難得進去”。它具體表現為：其一，入口過緊，很多困難群體沒有納入救助體系；其二，貧困救助的范圍在逐年擴大，低保的“雪球”越滾越大，缺乏救助機制運行中的貧困動態監測和退出機制 〔4 〕；其三，一旦沒有進入或被中途“拋出”貧困救助體系，就難以重新進入，即“制度缺少新的入口或某種類似于‘召回的制度化機制” 〔5 〕。如此僵硬、封閉的體系，導致諸多惡劣后果：低保金在低水平上運行，形成貧困陷阱；騙保等福利欺詐現象時有發生；應保的未獲保，獲保的退保難等。造成上述現象的深層原因，既有貧困救助制度本身設計的缺陷（例如“設標”過程中的身份限定和收入限定），也有制度在執行過程中發生的過分細化、重新闡釋、變通、信息閉鎖等因素的共同作用。歸根結底，還是我們對貧困的認識和治理理念問題。

三、進一步推進城市新貧困治理的舉措

隨著《社會救助暫行辦法》的出臺，城市新貧困治理體系在制度層面的構建漸趨完善，關鍵在于實踐層面如何操作以實現政策目標。筆者結合我國城市新貧困的治理實踐，認為未來治理的路徑應從以下幾個方面考慮：

（一）推進新貧困治理主體的多元化。進入新世紀以來，國家的社會保障責任意識逐漸增強，積極加強社會救助體系建設，提高城市最低生活保障水平，出臺多項措施解決城市貧困家庭住房、醫療、教育等方面的困難，但也遭遇了西方福利國家所面臨的財政困境。對城市新貧困群體的幫扶救助單靠政府之力是不夠的。Evers在“福利三角”中，確定了國家、市場、家庭三方主體的責任義務。國家對應公共組織，體現平等和保障的價值，通過正規渠道對社會資源進行再分配；市場對應正式組織，體現選擇和自主的價值，提供就業福利；家庭對應非正式組織，體現團結和共有的價值，在與個人、社區的互動中提供非正規福利。在一定經濟、文化、社會和政治背景中，福利主體的三方互動能有效分擔社會成員遭遇的風險〔6 〕（P3-31 ）。Johnson后來又在福利多元部門組合中加進了志愿機構，并指出分權和參與是實現福利多元化的有效途徑 〔7 〕 （P5 ）。吉登斯則提出“第三條道路”，主張在社會福利國家中，實現國家責任、社會責任和個人責任的有效平衡。變“福利國家”為“社會投資型國家”是“第三條道路”成功的關鍵。在社會投資型國家中，政府不應對社會福利大包大攬，而應當通過合作與責任分工的方式，與其他社會機構一起承擔起福利責任 〔8 〕 （P132 ）?？偠灾?，多部門合作互動是現代福利供給的主要出路。

結合我國新貧困群體的實際情況，家庭、社區、社會機構和國家必須協同擔負起扶弱濟貧的責任，形成由內而外、由親到疏，層層推進、層層擴展的全面治理體系（見圖1）。在這個體系中，家庭主要提供情感依托，但小型化、核心化的家庭，抵御風險的能力十分有限，對鄰里互助、社區幫扶的依賴強烈。通過推進和睦家庭、友好鄰里、和諧社區建設，社區成員間形成有濃厚感情基礎的關系網絡，分享一套共同的價值觀、規范和身份認同。這樣的社區往往具有高水平的回應能力，能夠對社區貧困居民、困難家庭的需求產生積極回應，充分調動社區資源、動員志愿服務，為貧困者提供便捷的、人性化救助和服務。與此同時，要大力推進中間領域民間救助機構的建立和發展，借助其專業化、規范化服務滿足弱勢群體日益多元化的需求。

社區和社會機構共同構成新貧困治理的民間主體。貧困人群所需要的不僅是金錢、物質等方面的支援，更需要技能培訓、生活照料、子女教育輔導、情感與心理壓力排解等多維多元的服務和救助。只有廣泛借助民間力量，才能滿足新貧困群體的需求。它們與政府保障相輔相成，為困難群體構筑了全方位危機抵御機制。

（二）促進中西方慈善倫理的有機結合。城市新貧困救助體系的運作，尤其是民間主體力量的調動，需要特定道德規范和價值體系的引導與激發。在夯實貧困救助道德支柱的過程中，我們既不能一味消極批評中國傳統慈善倫理，也不能過分樂觀看待西方慈善倫理在中國推廣的前景。雖然古代民間救助行動具有濃厚的家族情結和鄉鄰情結，但也不乏對與己無關的陌生人的關愛。而西方慈善文化是建立在宗教倫理的基礎之上，附著于公民社會高度的社會責任感，但中國缺乏培育公民意識、公益道德的傳統文化土壤。因此，我們應當古為今用，洋為中用，兼收并蓄，促進中西方慈善倫理的有機結合。

當代社區主義提倡在個人利益和公共利益、個人權利與社會責任之間尋求動態平衡，尤其強調社區在重建道德、解決疏離方面的重要作用。在家族衰弱、宗族解體的現代社會，社區在一定程度上填補了傳統家族/宗族的空缺。在家庭—社區領域，血緣、親緣、地緣關系仍然是聯系大眾的紐帶，為中國傳統救助倫理在社區范圍的適用提供了良好的社會基礎。推進家庭建設、鄰里建設和社區建設，倡導人們對家庭、親人、鄰里、社區的信任和責任是和諧社會慈之根本、善之原點。在此意義上， “仁愛貴生、慈悲為懷”的傳統救助理念可以以社區為依托獲得新生。

超出社區范圍，人們對陌生人的同情關愛、對社會責任的勇于擔當是慈之擴展、善之延伸。強調“施由親始”的傳統倫理在這個領域影響力明顯不足，需要更多的向西方慈善思想借力借智。因此，應深入發掘并重新闡釋儒家民本思想的現代意義，將之轉變為培育博愛思想和公民意識的土壤；倡導居民自愿參與針對陌生人、不求回報的志愿活動、慈善捐助；強調公民的慈善責任，每個人都具有慈善能力，全民慈善就是全面參與；尊重慈善的民間化特質，民辦官助，外部監管與行業自律相結合，提高慈善機構公信力?？傊?，成熟完善的民間慈善體系是對政府主導的社會保障制度的有益補充。政府需要積極轉變觀念、調整思路，多方借力，統籌兼顧，為城市新貧困群體構筑全方位、人性化的救助體系。

（三）完善目標認定標準，實施分類救助和彈性救助。改進目標認定，對貧困群體進行分類和動態監測旨在豐富救助內容和形式、擴大救助范圍和質量，緩解政府財政壓力。該體系建立的前提條件是更新貧困觀念，由絕對貧困轉向相對貧困，兼顧收入型貧困和支出型貧困，突破戶籍制度對貧困認定的限制，拓展貧困關照的范圍。城市貧困形勢的發展要求城市貧困治理必須對各種貧困群體進行統籌考慮和安排，尊重并平等對待所有貧困者的權利，突破戶籍和身份壁壘，整合各種救助資源，進行通盤考慮和整體部署。實現此目標的基本路徑是創新貧困認定的方式方法，綜合貧困程度、貧困維度和貧困持久性指標，設立“救助套餐”。

在貧困分類定級方面，要克服收入與消費指標的單一性，將客觀指標與主觀指標有機結合，進行重要性排序和輕重組合，以反映貧困者在物質占有與主觀感受、被動無助與主動自救等方面的程度差異。依據目前城市新貧困群體的整體狀況，可以從能力、支持（非正式救助服務）、保障（制度性救助）、負擔、貧困感受等五個指標體系展開度量，獲得物質匱乏等級和痛苦感受等級，經由數據分析參考專家判定，形成貧困等級組合，最終將貧困劃分為極貧、次貧、稍貧級別。同時，要對貧困維度進行判定，克服僅以貨幣作為救助資源的單一性，收入消費、子女入學、家庭成員重大疾病傷殘、自然災害、住房困難、心理疾病、精神健康等項目都應納入貧困度量中。貧困監測要能夠反映貧困家庭資源匱乏的維度，反映其對不同救助資源需求的緊迫性、時效性，這樣有助于對不同性狀的貧困人群予以區別對待，提供多元化救助（文化教育、技能培訓、生活照料、心理健康咨詢等都是有益的選擇），著重解決重大事件、迫切需求對貧困家庭的沖擊，積極調動貧困家庭的生產能力。

通過對我國新貧困治理體系的發展及問題的梳理不難發現，中國的新貧困治理仍面臨諸多問題，但是目標日漸清晰，那就是向更廣泛的貧困群體提供滿足其需要的資源，增強其生產生活的能力，減少社會發展障礙 〔9 〕。這需要在理念、制度安排、責任劃分、技術操作等方面進行全面協同轉變，朝向拓展型選擇性貧困治理體系不斷邁進。

注釋：

①此數據來自民政部《2013年社會服務發展統計公報》，詳見http：//news.china.com.cn，2014-06-17；由于判定標準差異，城市低保邊緣群體的實際數量很難統計，但各地基本一致認同該群體的人數規模比低保對象多，換言之，低保邊緣群體規模至少等同于低保群體規模。

②此數據來自國家統計局發布的《2013年農民工檢測調查報告》，詳見http：//news.china.com，2014-05-12.

③此數據來自《中國城市“新失業群體”調查》，詳見http：//blog.sina.com.cn，2008-03-27.

參考文獻：

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〔4〕白維軍. 城市居民最低生活保障制度中的“貧困陷阱”研究〔J〕. 西北人口，2010（2）.

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〔7〕Johnson. Mixed Economies of Welfare： A Comparative Perspective〔M〕. London，New York： Prentice Hall Europe，1999.

〔8〕吉登斯. 第三條道路——社會民主主義的復興〔M〕. 鄭戈，譯. 北京：北京大學出版社，2000.

〔9〕彭華民. 論需要為本的中國社會福利轉型的目標定位〔J〕. 南開學報（哲學社會科學版），2010（4）.

責任編輯 周 榮