自然保護區資金信托保障機制探析

胡盾　吳雋雅

〔摘要〕 資金的保障程度決定著自然保護區發展的興衰成敗，應采取切實可行的措施確保充足的資金用于自然保護區管理中。我國自然保護區資金方面存在的問題包括兩方面，就資金投入而言，體現為資金來源渠道單一化，資金數額嚴重不足，資金補助制度不合理；就資金使用而言，體現為使用效率偏低，欠缺監督管理。自然保護區實行資金信托保障機制具有明顯的優勢，體現為信托資產的獨立性可以保證在實現信托目的的同時能夠對資金進行合理再分配，信托融資管理功能方面具有多渠道資金來源，科學的監督管理體系能夠確保資金合理高效投入。構建自然保護區資金信托的基本框架包括設立信托基金和實施信托管理兩方面，前者包括設立政府基金和社會公益基金，后者包括設立信托管理機構和明確信托管理機構的職責。

〔關鍵詞〕 自然保護區，資金信托，保障機制

〔中圖分類號〕D912.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）02-0124-05

構建自然保護區是保護自然生態系統的重要措施，對于我國生物多樣性乃至生態安全的保護具有十分重要的意義。然而，隨著我國自然保護區數量和面積的不斷擴大，其問題也不斷顯現：如自然保護區管理及保護的專業性不足、管理行為與經營行為混同、自然保護區建設與社區發展無法協調等等。追根溯源，我們不難發現資金問題是導致諸多困境的根本原因之一：資金投入不足，使得自然保護區的基礎設施及配套設備難以滿足保護工作甚至日常管理的需要，更無法保證專業性技術及人才的供應 〔1 〕。為了擴大資金來源，自然保護區需要通過收取使用費（如門票）和開展保護區資源開發利用等經營活動來自籌資金。此外，保障機制的缺失亦使得社會捐助的資金無法得以有效集中運用。即使少數自然保護區得到穩定充足的財政撥款及社會捐助，由于現行立法對于自然保護區資金使用及監督沒有相應的規定，大量的資金被不恰當地用于自然保護區的日常管理甚至工作人員福利待遇方面，資金使用欠缺監管，造成有限資金的嚴重浪費?？梢?，資金的保障程度決定著自然保護區發展的興衰成敗。

一、 自然保護區資金方面存在的問題

至目前為止，在我國現行立法中，沒有涉及規范自然保護區資金使用及監督的相應規定。涉及自然保護區資金來源的法律規定，主要集中于《中華人民共和國自然保護區條例》（以下簡稱《條例》）中的第6條、第2條和第29條三個條款中?！稐l例》明確了我國自然保護區的建設與管理資金主要來源于地方政府財政撥款，同時允許自然保護區自籌資金、接受國際投資和社會捐助。然而對于中央財政投入、國際投資及社會捐助等渠道，或無規定或規定粗糙，難以具體落實。整體來看，我國自然保護區資金方面存在的問題主要表現為資金投入和資金使用兩個方面。

（一）資金投入方面的問題

1.資金來源渠道單一化。我國自然保護區的資金來源以地方政府財政撥款為主，其他來源為輔?？梢哉f地方政府的經費投入對所在地的自然保護區的管理與保護起著決定性作用。雖然《條例》第6條為自然保護區接受社會捐助和國際投資提供了法律支持，但相關可操作性運行機制的缺失（如組織機構的設立、法律地位、資金管理等均無規定），致使社會捐助和國際投資在自然保護區的資金來源中所占比例微乎其微，難以形成規?；夹赃\作，很難成為我國自然保護區有效的資金來源?！稐l例》第29條雖然允許自然保護區自籌資金，但受到自然保護區分區管理模式限制，可開發利用的自然保護區域較少，自籌資金途徑亦無法成為自然保護區資金來源的有效途徑，可見自然保護區的資金來源渠道具有單一性。

2.資金數額嚴重不足。《條例》第29條雖然允許自然保護區自籌資金，但現實中由于種種條件限制，即使自然保護區以犧牲自然環境為代價，所籌集到的資金數額往往也微不足道。依據《條例》第23條規定，無論是國家級自然保護區還是地方級自然保護區，其建設與管理資金均主要來源于縣級以上地方政府的財政安排。然而，由于立法對自然保護區所在地的地方政府無明確指定，致使具體負責自然保護區財政安排的政府不明。由于大多數的自然保護區屬于地方級自然保護區，其經費最終多由行政轄域內的下級政府給予安排。但大多數情況下，地方政府所能投入的財政撥款非常有限，級別與管理責任的錯位使得自然保護區的資金依賴于下級政府緊張的財政能力，資金數額不足在所難免。此外，由于國家未對地方政府投入自然保護區的經費預算比例作出規定，加之大部分自然保護區位于偏遠貧困地區，經濟水平落后，地方政府投入自然保護區的經費數額很難充沛。

3.資金補助制度不合理?！稐l例》第23條規定：“國家的中央財政對國家級自然保護區給予適當資金補助”。但該條款卻未對“適當”程度提供具體的參考標準，致使國家級自然保護區所接收的來自中央財政的資金補助不穩定，國家提供的資金補助在實際中難以充分發揮作用 〔2 〕 （P18-20 ）。同時，這種簡單以國家級和地方級區分是否給予資金補助，而不考慮地域環境和經濟水平差異的資金投入體制，亦使得許多偏遠貧困的地方級自然保護區喪失“向中央求助”的路徑，致使諸多地方自然保護區的管理及保護工作嚴重受阻，甚至難以維持自然保護區的基本管理工作 〔3 〕?？梢姡Y金補助制度設計不具有合理性。

（二）資金使用方面的問題

1. 資金使用效率偏低。按照資金使用目的分類，自然保護區的資金分為建設使用資金和（保護）管理使用資金?，F行立法對于自然保護區的管理使用資金未作規定，對于自然保護區建設使用資金則在《自然保護區工程項目建設標準》中（以下簡稱《標準》）有明確的規范標準?！稑藴省吩谝欢ǔ潭壬蠟樽匀槐Ｗo區的建設資金投入及使用提供了法律指引，但由于資金數額不足及資金來源不穩定，致使自然保護區在工程建設完成后，缺少足夠資金投入管理及保護工作的開展，致使“批而不建，建而不管”的自然保護區大量存在 〔4 〕。此外，據考證，自然保護區申請經費用于基礎建設較為容易，但申請資金用于管理和保護工作則非常困難，這在一定程度上顯示出當下自然保護區資金使用結構不合理，自然保護區的資金投入重心由管理保護工作偏移到基礎設施建設，未充分用于自然保護區，資金的使用效率偏低。

2.資金使用欠缺監督管理。監督管理機制的不足，使得中央及地方財政投入的效能被大大降低。具體表現在以下三個方面：第一，社會公眾監督機制欠缺，社會公眾缺乏參與自然保護區專項資金使用的監督管理的有效途徑，加上我國自然保護區嚴重依賴地方級政府財政投入，而各地政府對自然保護區的財政經費分配辦法未被強制要求及時公布（甚至未規定定時公布），自然保護區資金使用情況不透明，導致社會公眾難以知悉自然保護區資金使用情況，無法對其進行監督。第二，行政監督的力度和范圍具有狹隘性?？傮w來看，我國著重對于國家級自然保護區的專項資金使用進行監督，而地方級自然保護區的資金投入使用則缺失監督管理。如已出臺的《自然保護區專項資金使用管理辦法》（2001年）《國家級自然保護區規范化建設和管理導則（試行）》（2009年）等法律文件，并對國家級自然保護區采取“自查自糾和重點抽查相結合”的監督檢查辦法。 但對于地方級自然保護區的資金投入、使用、審批、報銷等欠缺監督管理，致使許多地方自然保護區存在著“國家撥款多、實到資金少”的問題，或存在自然保護區將資金挪作他用或僅用于員工工資之用問題。第三，對于違法使用自然保護區管理資金或其他專項資金的行為，缺失針對性的懲處措施，對于已經發生的資金使用不當行為，無法及時糾正或制止。

二、 自然保護區實行資金信托保障機制的優勢

從上述分析可以看出，完善自然保護區現有的資金保障機制，不僅需確保資金來源穩定充足，更應當提高資金使用效率并對其監督。目前國內已有部分學者對于資金籌集機制如何完善予以論述，對于資金投入及監督機制卻少有研究。筆者認為，資金保障必須由資金籌集保障和資金投入使用保障兩部分組成，資金籌集機制的完善并不等同于解決了資金投入監督問題。那么，是否存在一種機制可以在實現資金籌集多元化的同時亦能對資金使用進行監管呢？筆者認為公益信托可擔此重任，具體而言，即采用公益性的資金信托機制。所謂公益性的資金信托（以下簡稱資金信托），是指為了不特定公眾的利益，委托人基于信任將資金轉移給受托人，由受托人嚴格按照信托目的對資金進行管理和處分，以實現不特定受益人利益的制度 〔5 〕 （P45-46 ）。依《信托法》第60條對公益信托的規定，以“發展環境保護事業、維護生態環境”為信托目的的信托屬于公益信托，自然保護區的保護和管理，是對環境公益的保護，故對自然保護區資金進行信托按性質當屬于公益信托。公益信托可充分發揮公眾、市場的優勢與特點來彌補政府的不足，實現對不特定多數受益者的權益保護。故自然保護區資金信托可由政府（第一部門）、企業（第二部門）和民間組織（第三部門）的共同通力合作實現①。況且本文所述的資金信托主要是非營利性的金錢信托（即以信托方式設立的公益基金）。

作為一種高效便捷的金融制度和財產管理制度，資金信托一方面可以充分發揮信托制度自身優勢，如資金融通功能，為社會捐助和國際投資提供平臺，實現資金來源渠道多元化，將“社會性收費”與社會捐助及國際投資合并為信托資金共同管理，同時可以借助受托人的經驗和能力充分發揮財產管理功能，使信托資產保值增值，確保投入自然保護區保護及管理資金量的穩定充沛；另一方面，資金信托制度本身的優勢，有利于確保資金切實高效地投入到自然保護區保護及管理工作中。

作為一種兼具財產籌集和財產管理功能的財產制度，資金信托具有明顯的優勢：

一是信托資產的獨立性可以保證在實現信托目的的同時能夠對資金進行合理再分配。信托資產具有獨立性，即信托關系一旦產生，信托財產即從委托人、受托人以及受益人的自由財產中分離出來，成為一項僅服從于信托目的的獨立的財產 〔5 〕 （P205-222 ）?！逗Ｑ拦s》將信托財產認定為一個獨立基金（a separate fund），強化了信托資金的獨立性。一方面，資產的獨立性使得資金的使用免受委托人及受益人的干涉，相較由政府對資金投入的行政安排而言，資金信托更具有靈活性和高效性，有助于確保資金的合理分配，可依具體需要進行針對性的資金投入，不會出現“用于自然保護區建設的費用比用于自然保護區管理及保護的費用容易申請”的弊端，使自然保護區的建設及保護管理均有足額的資金投入；另一方面，資產的獨立性強調資金的管理必須以滿足信托目的為重心，即資金可以因為保值增值而被經營化管理，但不得悖于自然保護區的保護目的，一旦保值增值的經營化管理與自然保護區資金投入需要相矛盾，必須確保資金被及時并足額地投入自然保護區保護工作中，確保融資增資活動與自然保護區保護管理目標相協調。

二是信托融資管理功能方面具有多渠道資金來源。具有融資功能的資金信托彌補了政府財政不足，為資金來源多元化的實現提供了機制保障：不僅為社會捐助和國際投資提供了平臺，亦為社會性收費提供了管理主體；資金信托將多種來源渠道的資金匯合為整體性資金進行統一管理，解決了資金分散、來源渠道單一化問題；同時，資金信托對資金管理和處分的信托行為，在彌補了地方政府財政不足的同時，亦使自然保護區資金使用以政府行政批準和信托組織審核兩種渠道實現，加強了對資金使用的監督管理，從而確保用于信托目的，即自然保護區的保護及管理的資金數量；受托人的專業化管理，亦可使整體性資金得以保值增值。資金信托的優勢使得資金量從分散到聚集，從少到多，為自然保護區的保護及管理提供了穩定充沛的資金來源。

三是科學的監督管理體系能夠確保資金合理高效投入。信托機構設立便捷、管理成本低廉等優勢，使得信托資金能夠高效用于自然保護區的保護和管理，避免因機構運作需要和員工費用支出而消耗大量信托資金；賦予受托人管理和處分財產的權利，使得信托機構可自由靈活地管理信托資金，只要其目的符合公益信托目的，委托人便無權干涉其管理行為。因此，雖然資金信托的資金來源包括政府財政支出、社會性收費、國際投資或社會捐助等，但政府、社會團體或自然人均不可干涉信托資金的管理及投入。同時，信托所具有的科學監督體系，為信托資金的獨立性及合理高效使用提供了雙重保障：從機關監督來看，主管機關（信托機構主管機構）對資金信托的信托行為進行監控，形成了嚴格的登記與特定機關管理監督模式。從信托監察人（信托管理人）制度的設計來看，其彌補了委托人無法涉足信托關系的不足，強化了委托人對受托人的監督能力：在受益人不特定時，信托監察人可代表受益人對受托人的管理行為進行監督；當受托人管理不善、違背管理義務或違反信托目的處分信托財產時，信托監察人甚至有權對受托人及相關第三人提起訴訟，要求受托人停止侵害行為、賠償損失或恢復信托財產原狀，或解任受托人，以確保公益信托目的實現。

三、 構建自然保護區資金信托保障機制的基本框架

筆者認為，充分借鑒外國經驗，立足我國自然保護區資金現狀，構建適應我國自然保護區資金信托保障機制的基本框架應該是：設立自然保護區信托基金，將（政府、社會團體、法人及自然人所投資、資助的）用于自然保護區管理及保護的基金，交由特定的受托人（具備信托管理資質和能力的信托組織）進行管理，并將所得款項及收益轉移給自然保護區，用于自然保護區的管理及保護工作。具體而言應從以下兩個方面來構建。

（一）設立信托基金

信托基金應當由政府基金和社會公益基金兩部分組成：政府基金的資金來源主要是政府財政撥款，通過不同級別的政府基金設立，可有效地利用信托運作模式對政府財政投入及財政規劃予以監督和保障，確保資金的獨立性及投入使用的高效性，避免有限資金的流失，從而解決政府財政撥款存在的資金數額不穩定、投入及使用效率低等問題；社會公益基金的資金來源主要是第二部門（企業）與第三部門（志愿團體、社會組織）及不特定的公眾，將市場及社會的作用與公益信托的優勢相結合，實現對社會分散資金的充分集中及高效管理。

1. 政府基金。各級政府的財政撥款是我國自然保護區資金的主要來源。故政府基金的科學設立，對于自然保護區的資金充沛穩定具有重要意義。政府基金應當被強制設立（法定設立），并應做到分級設立、賬戶獨立、明細公開，并在各地政府所投入的資金予以最低額規定。

考慮到我國自然保護區分為國家級和地方級兩類，政府基金應按自然保護區的具體級別相應設立。國家級政府基金，應對國內所有的國家級自然保護區給予財政撥款支持；同時單獨分出部分資金，為需要國家財政支持的地方級自然保護區給予保障（經申請程序）；地方級政府基金，應按照省（直轄市、自治區）、市級自然保護區和縣（市轄區、旗、縣級市）分級設立。此外，各級政府每年投入政府信托基金的經費，應當制作經費安排預算表，并將投入資金數額及時對外公開以接受公眾監督，政府基金的資金賬戶應獨立設置，同時應盡快完善相應立法，明確各級政府投入當地責任保護區的最低數額標準（具體可根據自然保護區所在地的經濟發展水平、自然保護區的數量和級別等因素綜合制定）。

對于同時存在國家級自然保護區和地方級自然保護區的地方政府，國家級政府基金和地方級政府基金的設立有利于解決政府經費投入不足的困難；對于同時存在多個地方級自然保護區的地方政府而言，地方級政府基金的最低數額投入，至少可確保多個自然保護區均有穩定的資金投入。

2. 社會公益基金。社會公益基金的設立，是實現自然保護區資金來源多元化的有效途徑。值得注意的是，本文所言的社會公益基金，是由公益信托組織所設立的社會公益基金，換言之，該社會公益基金是公益信托的信托財產（信托對象），而非公益基金會的基金②。社會公益基金的設立應當采取鼓勵設立方式，具體可通過公益信托相關立法及政策進行鼓勵推廣。首先，應加強公益信托立法，對以“實現環境的良好生態功能保護”為信托目的的公益信托的設立條件（如注冊要求、形式要求、財產要求等）、管理制度、監督制度等進行明確規定，為廣大民眾、企業、社會組織參與社會公益基金的運作提供法律依據。其次，國家應當制定相應的鼓勵政策，如稅收減免政策，資金扶持政策等促進公益信托業的發展，扶持社會公益組織對公眾環境利益的保護。當然，社會公益基金的設立，需要以信托的方式進行，即第二部門、第三部門及社會公眾以書面方式（信托合同、遺囑或法律、行政法規規定的其他書面文件等形式）將信托資產托付給信托管理機構（信托財產權的合法移轉），合同書應當載明信托目的（即維護自然保護區的管理及保護）、委托人及受托人的基本情況（如姓名、住所、民事行為能力）及雙方權利義務（尤其是變更及中止情形的規定）、公益信托監察人的設立等。

（二）實施信托管理

1. 建立信托管理機構。由于自然保護區的信托基金按照公益信托方式設立，故自然保護區基金信托的受托人，即自然保護區基金的信托管理機構，應遵照公益信托的設立方式及設立程序③。依照《信托法》對于“公益信托受托人資格”的相關規定，自然保護區基金信托的信托管理機構，應當 “經過有關公益事業的管理機構的批準”，并經過許可、登記等程序，才能宣告信托管理機構合法成立。

自然保護區基金信托的信托管理機構，在性質上屬于經營性公益信托機構，且應當依照政府基金和社會公益基金兩種不同的資金來源分開進行信托管理活動，當然在具體的自然保護區所在地，兩種基金可委托給同一信托管理機構。其中，政府基金的信托管理機構必須為法人團體，且應當依法指定，如可由人民法院指派政府基金的信托管理機構；而社會公益基金信托，其受托人可以包括法人團體和非法人團體（不過，大陸法系的公益信托受托人一般為信托公司），信托管理機構的選定可具體由發起民眾、社會團體及法人指派。

2. 明確信托管理機構的職責。鑒于信托財產的特殊性，自然保護區基金的信托管理機構，除應承擔公益信托受托人所承擔的一般性義務（如為不特定受益人的最大利益處理信托事務、信托財產與信托機構固有財產相分離、謹慎管理信托財產、接受公益事業管理機構檢查、報告和公告信托事務處理情況及財產狀況）外，更應明確管理機構的職責。具體包括：管理信托資產（社會公益信托基金的信托管理機構還需募集捐款贊助），制作并通知或公告信托事務及資產狀況，實施監督以確保信托資產的使用符合信托目的（對各級自然保護區的資金使用情況進行監督和管理，可定時抽查各自然保護區的資金使用具體情況，對于違規違法的資金使用情況予以警告和通報批評，并通知自然保護區相關負責部門對其進行行政處罰或紀律處罰）等。當信托管理機構因被撤銷、解任及法律法規規定的其他情形出現時，信托管理機構的職責終止。

注 釋：

①公益信托主要分為三種：公眾信托（委托人為不特定公眾利益而設立的信托）、公共機構信托（為促進公共機構的管理發展而設立的信托）及慈善性剩余信托（捐款人設立的慈善信托并將部分信托受益轉給慈善機構）。其中，自然保護區資金保障的信托機制主要屬于第一種和第二種。

②基金會與公益信托相區別，雖然公益基金與信托財產具有相似性，但應明確區分公益信托組織與公益基金會。詳見趙磊，崔利宏：《基金會與公益信托關系探析——兼論公益事業組織形式的選擇》，《西南民族大學學報（人文社科版）》，2008第9期，第216-220、293頁。

③公益信托的設立方式和設立程序分別為“書面形式”和“核準式”。大陸法系中，公益信托的受托人一般是信托公司，即信托管理機構。

參考文獻：

〔1〕梅鳳喬，張 爽.中國自然保護區資金機制探討〔J〕.環境保護，2006（2）.

〔2〕陶思明.自然保護區展望：以歷史使命、生存戰略為視覺〔M〕.北京：科學出版社，2013.

〔3〕林 森.略論我國自然保護區資金機制的法律完善〔J〕.西安建筑科技大學學報（社會科學版），2012（6）.

〔4〕王權典.自然保護區資源保護管理社會性收費問題法律探析〔J〕.法學家，2008（3）.

〔5〕趙 磊.公益信托法律制度研究〔M〕.北京：法律出版社，2008.

責任編輯 楊在平