內蒙古農村牧區宅基地退出機制探討

梁潔 王桂艷

摘要

針對內蒙古自治區城鄉建設用地雙增長的不合理現象，在自治區農村牧區宅基地現狀的基礎上，通過對自治區頒布的農村牧區宅基地相關政策的分析，探討農村牧區宅基地退出機制的建立與實施。結果表明：宅基地退出政策應該充分考慮農區、牧區及農牧交錯區等區域的差異，制定不同區域的宅基地用地標準，通過約束機制、激勵補償機制及多元化資金來源等政策的實施，建立完善的、操作性強的農村牧區宅基地退出機制。

關鍵詞農村牧區宅基地；退出機制；用地標準；約束機制；補償機制

中圖分類號S28；F321文獻標識碼A文章編號0517-6611（2015）24-253-02

隨著內蒙古城鎮化建設的快速發展，大量農村人口向城市遷移，城鎮建設用地不斷增加，但進城人員所占有的宅基地并沒有相應的退出，造成了宅基地閑置，同時，也形成了城鄉建設用地雙增長的不合理局面。因此，建立健全的農村牧區宅基地退出機制，不僅有利于農村牧區宅基地的管理工作，促進建設用地節約集約利用，而且對城鎮化進程的有序推進具有積極作用。

內蒙古自治區地處我國北部邊疆，屬亞洲中部蒙古高原的東南部及其周沿地帶，地勢高平，由東北向西南斜伸，以大興安嶺、陰山、賀蘭山及龍首山為骨架，構成了內蒙古的“脊梁”。內蒙古轄區共12個盟市，2個計劃單列市，包括101個旗縣，根據生產勞作方式的不同，可將內蒙古劃分為農區、牧區及農牧交錯區。由于農區和牧區在生活習慣、生產勞作方式等方面存在很大的差異，因此，在建立農村牧區宅基地退出機制時，要充分考慮農牧分區不同所產生的影響。

1 內蒙古農村牧區宅基地現狀

內蒙古轄區面積11 273.38萬hm2，其中村莊用地75.10萬hm2，占總土地面積的0.66%，占城鎮村及工況用地的57.58%。2013年內蒙古農業人口1 347.14萬，占總人口的58.82%，人均農村居民點用地557.46 m2，大大超過了《城市用地分類與規劃建設用地標準》與《村鎮規劃標準》所提出的人均建設用地標準的上限（150 m2）。

以2013年內蒙古自治區土地利用變更調查數據中耕地、牧草地的比例作為區分農區、牧區及農牧交錯區的參考指標，耕地中以水田和水澆地為主，牧草地中以天然草地和人工牧草地為主，耕地面積占總土地面積的25%以上，牧草地面積占總土地面積的40%以下的即認定為農區；牧草地面積占總土地面積的40%以上，耕地面積占總土地面積的5%以下的認定為牧區；其他比例情況認定為農牧交錯區。根據這種方法區分，內蒙古農區包括西遼河平原、土默特平原及河套平原范圍內的21個旗縣（市、區），牧區包括呼倫貝爾高原、錫林郭勒高原、烏蘭察布高原、阿拉善高原、鄂爾多斯高原、毛烏素沙地及烏海工礦牧區范圍內的35個旗縣（市、區），農牧交錯區包括燕山丘陵農牧區、陰山丘陵農牧區及鄂爾多斯東部農牧區范圍內的45個旗縣（市、區）。分區后，計算得到2013年內蒙古人均居民點用地（表1）。由表1可知，內蒙古農區人均居民點用地521.20 m2，牧區人均居民點用地960.70 m2，農牧交錯區人均居民點用地523.01 m2，均遠超出全國平均水平，其中牧區人均居民點用地最大，比農區和農牧交錯區高出近1倍。這是由于內蒙古長期以來地廣人稀，用地模式粗放，農村居民點布局零亂，分布分散，特別是在以放牧為主要經濟來源、需要在家中設置牲口圈的牧區，人均農村居民點用地超標更為嚴重。

2內蒙古農村牧區宅基地退出政策分析

我國《土地管理法》第六十二條規定“農村村民一戶一宅”、“宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”。目前，內蒙古自治區并未出臺宅基地用地面積的相關標準，以全國人均標準來看，自治區人均宅基地面積嚴重超標。在其他對農村牧區宅基地退出具有重要影響的政策方面，自治區自2000年以來根據國家政策要求及區域發展需要，先后出臺了生態移民、城鄉建設用地增減掛鉤、旗縣（市、區）廢棄居民點和工礦廢棄地復墾調整利用及農村集體土地確權登記發證等政策。

2.1城鄉建設用地增減掛鉤試點

2004年國務院出臺了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），要求將城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，并于2008年由國土資源部頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發〔2008〕138號），進一步加強對城鄉建設用地的統籌管理工作。在此基礎上，內蒙古國土資源廳2009年頒布了《內蒙古自治區城鄉建設用地增減掛鉤工作管理辦法（試行）》（內國土資發〔2009〕81號），并在通遼市開魯縣及鄂爾多斯市杭錦旗先后開展了試點工作。2011～2012年，開魯縣周轉指標共315.58 hm2，杭錦旗周轉指標220.00 hm2，全部由政府負責實施，但由于農牧民搬遷難度大、拆舊復墾成本高、資金不足等問題，試點拆舊區復墾工作均未按時完成。

2.2旗縣（市、區）廢棄居民點和工礦廢棄地復墾調整利用

2012年自治區國土資源廳頒布“關于印發《內蒙古自治區廢棄居民點和工礦廢棄地復墾調整利用工作方案》、《旗縣（市、區）廢棄居民點和工礦廢棄地復墾調整利用實施規劃編制要點》的通知”（內國土資字〔2012〕119號），在全區范圍內開展廢棄農村居民點和工況廢棄地復墾調整利用，共復墾廢棄農村居民點23 257.27 hm2，占農村居民點總面積的310%。其優點在于，以廢棄的農村居民點為主體，既不違背農牧民的意愿，又達到了宅基地退出及節約集約利用土地的目的。但其缺點在于，由地方政府投資復墾的單一模式，難以保障資金來源，尤其是在經濟困難的旗縣，資金籌措困難容易影響地方政府落實政策的積極性。

2.3生態移民

2000年內蒙古開始實施生態移民政策，以牧民為主要對象，通過將牧民異地安置、禁牧等措施，達到恢復、保護草場的目的。2000和2001年，阿拉善盟和錫林浩特盟分別實施了大規模的生態移民，從生態角度來看，把生態脆弱區的牧民遷移出去，對生態保護和生態恢復起到了顯著的效果；從經濟角度來看，生態移民的費用由政府承擔，對政府財政造成了一定的壓力；但從社會角度來看，遷移出去的牧民難以在短時間內適應農業勞作，生活水平及經濟收入有下降的趨勢，部分地區的牧民由于生活所迫，又搬回原來的放牧區。因此，如何保障生態移民前期工作的資金來源，解決遷出牧民的就業及收入問題，是生態移民政策是否成功、能否持續實施的關鍵。

2.4集體土地確權登記發證

2012年內蒙古自治區人民政府辦公廳印發了《關于做好農村牧區集體土地確權登記發證工作的通知》（內政辦發〔2012〕41號），要求到2015年全面完成農村牧區集體土地確權登記發證工作，同時完成國有土地使用權確權登記發證工作，實現城鄉土地登記全覆蓋。集體土地確權登記發證是核查農村牧區宅基地面積的途徑，也是促使一戶多宅、非法占用、面積超標的宅基地退出的有效手段。由于目前自治區沒有關于宅基地用地面積的標準，因此，在集體土地確權登記發證工作開展前應做好宅基地用地標準測算工作，出臺相關的法律法規，對超標宅基地退出進行法律約束。

3 宅基地退出基本思路及措施

建立農村牧區宅基地退出機制的目的是通過相關政策的引導，使有條件、有意愿的農牧民騰退現有的閑置宅基地，從而改變城鄉建設用地長期“雙增長”的不合理現象。根據目前農村居民點現狀及相應的政策，可以退出的居民點主要包括3種情況：一是歷史遺留的已經廢棄的宅基地，已經在城鎮就業、有穩定經濟來源的農牧民所閑置的宅基地和地處偏遠、交通電力設施等基礎設施落后的宅基地；二是為了保護生態環境而進行生態移民所需要退出的宅基地；三是非法占用的宅基地及不符合“一戶一宅”政策、面積超標的宅基地。針對這3種情況，建立農村牧區宅基地退出機制首先要在自治區范圍內根據農牧分區不同及區域現狀制定宅基地用地面積標準，并在此基礎上，建立相應的約束機制和補償機制，使農牧民主動退出非法占用、面積超標或閑置的宅基地，通過建立政府主導、企業推動、市場配置的資金保障體系，保證農村牧區宅基地退出后復墾的資金來源。

3.1建立不同區域農村牧區宅基地用地標準

1989年10月，《內蒙古自治區實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第二十四條規定“蘇木、鄉（鎮）、嘎查（村）居民住宅用地（包括住房、雜屋、廁所、庭院）一戶一處”，并根據人均耕地面積的多少來確定每戶宅基地的面積，上限為每戶500 m2，此規定現已失效。但新標準的制定同樣可以采用這種方法，在農區以人均耕地面積作為參考指標，在牧區以人均牧草地面積作為參考指標，在充分調研的基礎上，根據農區、牧區及農牧交錯區現狀農村牧區宅基地用地的特點，制定合理的宅基地用地標準。制定方案可以采用自治區僅制定上限標準，各盟市、旗縣可根據當地實際情況另行規定，但不得超過自治區上限標準，或由自治區根據農牧分區不同制定不同區域的宅基地面積上限標準，各盟市統一執行此標準。從標準統一的角度來看，由自治區統一制定宅基地用地標準更佳，但同時需要充分考慮區域經濟條件、生產生活習慣及宅基地現狀等因素。

3.2建立有效的約束機制

建立農村牧區宅基地使用的約束機制，目的是要約束一戶多宅、面積超標等非法占用宅基地的情況，具體可以概括為2點：一是對多占用的宅基地及面積超標部分進行收費。對于合法取得、面積不超標準的宅基地仍然按照國家法律規定無償分配使用，對于超出標準的宅基地進行收費，建立指標外宅基地有償使用制度，收費標準按照地區經濟發展水平制定，促使宅基地超標的農牧區主動退出超標部分。二是嚴格宅基地申請資格審查。建立嚴格的宅基地資格審查制度，對申請新宅基地的農牧民資格進行嚴格審查，從使用源頭遏制非法宅基地的使用。

3.3建立激勵性的補償機制

原則上農村牧區宅基地退出補償針對的主體為合法取得的宅基地，對于非法取得或面積超標的宅基地應該無償收回，但在實際操作過程中需要對地上建筑物及附屬設施進行一定的補償，一方面激勵農牧民配合宅基地的退出，另一方面將農牧民的損失降到最低。在補償標準方面，由于目前宅基地還沒有進入土地市場進行交易、流轉，其市場價值無法得到充分體現，因此，無法通過市場價值來確定其補償的標準。中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”，所以，在宅基地價值評估時遵循宅基地與國有土地“同權同價”的原則，充分考慮區位因素，從宅基地、地上建筑物及附屬設施兩方面進行評估，以便區分合法宅基地與非法宅基地退出所需補償的差別。對于將宅基地全部退出的農牧民，則要對其從就

業、社會保障等方面進行長遠考慮，將農牧民納入城鎮社會保障體系。

3.4建立多元化的資金保障體系

目前，宅基地退出所需要的資金均是由政府承擔。從自治區城鄉建設用地增減掛鉤、廢棄居民點和工礦廢棄地調整利用及生態移民政策在實施過程中所產生的問題來看，單一的資金來源渠道不僅對政府財政造成了很大的負擔，同時也是部分地區（如杭錦旗增減掛鉤及錫林郭勒盟生態移民等）最終未能按照既定目標實現宅基地退出的主要原因。因此，由政府部門作為宅基地退出的行政主體，負責宅基地退出前期準備、規劃及實施的統一安排，用地企業作為實施主體，承擔部分或全部宅基地退出過程中所產生的復墾費、補償費等，剩余用地指標可通過進入土地交易市場進行市場配置、流轉的方式獲取一定的資金。建立政府主導、企業推動、市場配置的多元化資金來源，不僅解決了宅基地退出資金籌措困難的問題，實現了農村牧區宅基地的節約集約用地，還為急需落地建設的企業騰出了用地指標，增加了當地農牧民的就業機會和經濟收入，并通過市場配置，最大限度地體現了農牧民宅基地的財產權益。

4 結論

針對城鄉建設用地雙增長的不合理現象以及城鎮建設用地供需矛盾問題，內蒙古自治區根據本區社會經濟發展情況，先后出臺了態移民、城鄉建設用地增減掛鉤、旗縣（市、區）廢棄居民點和工礦廢棄地復墾調整利用等政策措施，積極探索農村牧區宅基地的退出機制，取得了一定的成效，同時也發現了一些問題。以上政策的實施對農村牧區宅基地退出產生了一定的積極影響，但由于在實際操作過程中沒有更詳細的法律法規進行規范、資金來源單一、未落實農牧民就業及社會保障等問題，造成部分牧民重新返回原放牧區進行居住、農牧民上訪等社會不穩定因素，為下一步農村牧區宅基地退出機制的建立指明了重點和方向。

農村牧區宅基地退出機制的建立與實施，需要國家層面及自治區層面相關政策的支持。由于自治區在生產勞作方式及生活習慣等方面存在差異，所以，在制定自治區層面的政策時要充分考慮農牧分區對政策實施的影響，根據農區、牧區及農牧交錯區的區域劃分制定不同的農村牧區宅基地用地面積標準，重點解決牧區牧民退出宅基地后的就業及生活保障問題。

該研究從內蒙古自治區農村牧區宅基地現狀入手，分析了自治區農村牧區宅基地的總量、人均宅基地面積，并通過對自治區進行農區、牧區及農牧交錯區的分區，得出不同區域人均宅基地面積。在現狀的基礎上，通過對自治區農村牧區宅基地退出相關政策的分析，總結出自治區在農村牧區宅基地退出過程中所取得的成效及面臨的問題，探索自治區基于不同農村牧區宅基地用地標準的、約束機制與補償激勵機制共存的、多元化資金保障的農村宅基地退出機制。

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