注意力驅動的中央“一號文件”農業政策變遷研究

陳偉等

摘要以注意力與決策關系理論為研究基礎，以中央“一號文件”農業政策為研究樣本，發現注意力與決策關系理論及其核心要素對中央“一號文件”農業政策變遷具有較強的解釋力。1982～2015年，我國總共發布17份關于農業政策的中央“一號文件”， 在宏觀上呈現出“政策連續—政策中斷—政策連續”的演進特征。這種政策演進的實質是中央決策層在“三農”問題上展示出“注意力固定——注意力轉移——注意力固定”的注意力配置及變化過程。同時，前后相繼的中央“一號文件”農業政策體現出中央注意力的漸進轉移，這種轉移表征為農業議題的即時切換。最后提出了注意力驅動的政策變遷模型，以期為后續研究提供一個基本的分析框架。

關鍵詞注意力；政府決策；政策變遷；一號文件

中圖分類號S-9文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2015）24-291-02

1研究基礎：注意力與決策關系理論

1.1學者論域

在管理學領域，注意力與決策的關聯性最為密切。最早研究注意力與決策關系的是赫伯特·西蒙[1]，他指出“在相當大的程度上，有限理性是人們的注意力范疇的局限性所致”。因此，管理者要對有限的注意力進行優化配置以便做出令人滿意的決策。此外，一些學者在注意力與決策關系探討方面也是卓有建樹，約翰·W·金登和布萊恩·瓊斯就是其中的典型代表。約翰·W·金登在《議程、備選方案與公共政策》一書中提出了多源流理論。在該理論中，他特別分析了政策制定者的注意力分配問題。他認為“他們注意到了一些問題并且也忽略了另一些問題……他們的注意力會受到某一注意力的一種具有聯系的指標影響”[2] 。布萊恩·瓊斯在其最新著作《再思民主政治中的決策制定：注意力、選擇和公共政策》中以稀缺注意力為核心概念，系統而全面地探討了個人和組織有限的注意力是影響政策的制定、選擇和變遷的關鍵性致因的觀點，指出“當政策制定者們的注意力不斷變換時，政府的政策也緊跟著發生變化”[3]。

1.2核心要素基于以上學者的觀點，可提煉出注意力與決策關系理論的一些核心要素。

1.2.1注意力配置。注意力配置又稱注意力分配，是指決策者做出的對哪些方面的政策問題投入更多注意力，而對哪些方面的政策問題進行較少關注的政策選擇和取舍行為。決策者的注意力配置是一種具有客觀性的普遍行為，由注意力的稀缺性賦予其存在的必然性。認識注意力配置需要從向度、強度和廣度三個方面展開：注意力配置的向度是指注意力配置的方向，即關注什么問題和少關注甚至不關注什么問題；注意力配置的強度涉及到的是注意力在某一政策問題上的關注強度問題，要強調的是，決策者的注意力應重點配置到關系國計民生的重要問題方面；注意力配置的廣度就是決策者注意力投送范圍的大小。

1.2.2注意力轉移。注意力轉移即注意力變動，是指決策者根據變化的決策環境，將注意力焦點從一組政策問題向另一組政策問題轉移的變動過程，包括漸進轉移和突變轉移。其中，漸進轉移的特點是決策者的注意力焦點在不同的政策問題間轉換時講求穩定性、銜接性和均衡性；而突變轉移則是決策者的注意力從一組政策問題到另一組政策問題轉移時表征為跳躍性、中斷性和失衡性。決策者注意力的突變轉移是包括宏觀決策環境變化、觸發事件發生以及公眾政策需求變化等一系列復雜因素融合推動的結果。

1.2.3注意力固定。注意力固定即注意力配置的持續性和長久性，是指決策者對一組政策問題保持長時間持續不斷的關注狀態。這些政策問題或是具有全局性和根本性地位，或是與人民群眾生產生活息息相關，必須予以高度關注并及時跟進政策措施，對癥下藥進行治理。但是，注意力固定并不意味著決策者的注意力始終不從既有的政策問題上移開，當長期關注的政策問題被有效治理，新的政策問題凸顯的時候，適時的注意力轉移就是必要的了。

2研究過程：注意力驅動的中央“一號文件”農業政策變遷

2.1樣本選取中央“一號文件”是中央每年發布的首份文件，它既是每個年度全國工作重心的即時折射，更是成為中央注意力變化的觀測平臺。中央“一號文件”始終以農業政策為主題，現已成為中央重視“三農”問題的專有名詞。筆者以中央“一號文件”農業政策為研究樣本，主要基于注意力與決策關系理論及其核心要素對中央“一號文件”農業政策具有較強的解釋力，二者具有較高契合度。在1982～2015年的33年間，中央“一號文件”在農業政策層面呈現出“政策連續——政策中斷——政策連續”的演進特征，其實質是中央決策層對“三農”問題注意力配置展示出“注意力固定——注意力轉移——注意力固定”的變化過程。1982年，中央首次將稀缺的注意力集中和指向農村的改革發展，涉及到的是中央注意力配置的向度問題；1982年以后，中央又不間斷地連續4年以農業政策作為中央“一號文件”的主題，表明中央對農村改革發展的高度重視，注意力配置的強度大；此外，5份中央“一號文件”囊括了完善農業生產責任制、改善農村商品流通、增加農業科技投入、改善農業生產條件、調整農業經濟條件等“三農”問題的方方面面，折射出中央注意力投射的范圍廣泛。此外，從整體上看，連續5份“一號文件”都以農業政策為主題表明中央對“三農”問題的高度重視和持續關注，是中央對“三農”問題的首個注意力固定期。1987～2003年中央“一號文件”不再以農業政策為主題，對于“三農”問題而言，這個時期是中央注意力的轉移期。從2003年12月31日，中共中央、國務院以中發〔2004〕1號印發《關于促進農民增加收入若干政策的意見》至今，中央“一號文件”無一例外地以農業政策為主題，彰顯了中央對“三農”問題注意力固定的長期性和持久性，是第二輪注意力固定期。要指出的是，前后相繼的中央“一號文件”農業政策還體現出中央注意力的漸進轉移，這種轉移表征為農業議題側重點的即時切換。

2.2具體闡釋

具體闡釋就是對中央“一號文件”農業政策文本內容信息的進一步挖掘，從細微處審視中央決策層在“三農”問題具體內容方面的注意力配置及其變化情況。由于考慮到政策文本數量較多，并且兩個階段中央“一號文件”農業政策間隔時間久遠，從微觀層面探討決策層注意力變化情況最好是一個階段的連續中央“一號文件”之間。因此，筆者在考慮典型性、現實性等因素后，選取21世紀以來的12份“一號文件”進行具體闡釋。從2004年起，中央“一號文件”12年鎖定“三農”主題，“盡管每年的側重點有變，但實質未變，均是在推進農業現代化的總基調上在農民增收、農業發展、農村建設以及城鄉統籌等農業議題方面進行切換”[4]。中央“一號文件”連續12年都鎖定“三農”主題表明中央決策層注意力從未從農民、農村和農業問題上移開，而在不同農業議題方面切換體現的則是注意力的漸進轉移。

2004年發布的《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》是時隔18年中央“一號文件”再次以“三農”問題為主題。文件在標題中就旗幟鮮明地表達了中央注意力的聚焦點，即促進農民增收，并把注意力框定在支持糧食主產區發展糧食產業，促進種糧農民增加收入、繼續推進農業結構調整，挖掘農業內部增收潛力等9個方面。在2005年的中央“一號文件”中，中央把注意力投射到通過提高農業綜合生產能力來促進農民增收方面。該文件還頻頻出現“進一步”、“繼續”這樣的用詞，顯示出中央在對“三農”問題進行會診方面致力于保持政策的連續性和穩定性。在中共十六屆五中全會提出社會主義新農村建設的歷史任務后，2006年和2007年“一號文件”均以社會主義新農村建設為主題，表明中央的注意力已從單純的農民增收和農業生產拓展到農村的經濟、政治、文化和社會等各個方面的建設上，因為農業基礎建設關乎農業農村發展全局。在社會主義新農村建設取得階段性成果后，2008年，中央把注意力轉移到農業基礎建設方面，出臺了《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》的政策文件；2009年和2010年的“一號文件”是在應對國際金融危機的背景下出臺的，因此兩份文件都特別強調保持農業農村經濟平穩較快發展的重要性。經過梳理發現，在12份“一號文件”中，只有這兩個年份的“一號文件”在政策文本的最后提到做好該年農業農村工作意義十分重大，進一步凸顯了中央決策層對特殊時期“三農”問題的重視程度；2011年和2012的“一號文件”的一個鮮明特點在于將注意力集中到制約農村經濟社會發展的某一薄弱環節。其中，2011年的“一號文件”關注農田水利建設；2012年的“一號文件”關注農業科技創新；2013年、2014年和2015年“一號文件”的主題都是推進農業現代化建設。特別是2014年和2015年的“一號文件”是在我國全面深化改革、主動適應經濟新常態下，展示未來較長一段時間中央“三農”政策關注重心的權威性、綜合性農業指導文件。綜上來看，21世紀以來的12份“一號文件”都以農業政策為主題，從宏觀上展示的是中央將注意力固定在“三農”問題的連續性和持久性。同時從微觀層面來看，從剛開始幾年的“一號文件”聚焦農民增收到最近幾年的“一號文件”以農業現代化為主題，可以看到中央注意力基于我國農業實踐而做出的漸進轉移。一言蔽之，中央決策層注意力驅動我國中央“一號文件”農業政策變遷。

3研究思考：注意力驅動的政策變遷模型

3.1模型生成

上文基于注意力與決策關系理論及其核心要素對1982～2015年17份中央“一號文件”農業政策文本進行了較為具體的分析，注意力驅動的中央“一號文件”農業政策變遷的“全部景象”得以清晰呈現。事實上，運用注意力與決策關系理論來分析和研究政策文本的實踐早已有之。不過既有的研究還停留單純的運用注意力與決策關系理論來分析決策過程和政策實踐的層面上，還未建立揭示注意力、決策和政策三者間關系的一般模型。筆者按照“注意力驅動政府決策，政府決策生產出公共政策，公共政策結果通過反饋機制影響決策者的注意力配置”的邏輯，對特定決策環境下的注意力、決策和政策間關系進行了初步探索，建立了注意力驅動的政策變遷模型（圖1）。

從圖1中可以看到：注意力配置一般分為注意力轉移和注意力固定。注意力轉移是由一組政策問題配置更多注意力轉為向另一組政策問題配置更多注意力的表現形式；而注意力固定是對一組政策問題長時間配置穩定、均衡的注意力。決策是政府經常性的活動，由于偏好的相對固定性，政府中的決策者做出決策更多是受自身注意力的支配和影響。假定只有A、B兩類問題：當決策者的目光投向了A類問題，那么針對該類問題的公共政策就會源源不斷地生產出來，而關于B類問題的政策措施就會變得少而不足，反之亦然。政府決策生產出的公共政策在執行后有一個關鍵性環節，即公共政策評估。公共政策評估就是基于一定標準對政策的效果做出判斷、進行反饋的過程。公共政策評估后，評估結果就會反饋到決策者那里，決策者重新進行注意力配置，做出新的政府決策和政策選擇。當然，整個過程是在一定的決策環境中進行的。這樣看來，注意力驅動的政策變遷模型與戴維·伊斯頓提出的政治系統模型有些相似。不過，二者的側重點存在差異，前者主要專注于研究注意力對政府決策和政

策選擇的影響，而后者則是從系統論的角度探討多種因素“輸入”到決策系統并進行內部轉換后的政策“輸出”。

3.2結論啟示

基于該模型，可以得到如下結論和啟示：第一，決策者的注意力是政府決策推進和公共政策生成的核心驅動力量。由于注意力的稀缺性，政府中的決策者不可能對所面臨的全部議題都給予注意，只能對這些議題的重要性進行排序后進行選擇和取舍。第二，注意力固定和注意力轉移間的配置狀況直接影響政府決策生成的公共政策指向、數量和質量。當決策者的注意力固定在特定的議題時，指向該議題的大量優質公共政策就會生產出來；而一旦決策者的注意力從原來的議題轉移到新的議題后，指向新議題的公共政策質量和數量就會超過舊議題。第三，注意力配置的向度、強度和廣度應當基于對公共政策反饋信息的充分研判基礎之上。公共政策執行完后的評估是一種反饋機制，是判斷和檢驗該項政策是否繼續、調整或終結的重要環節。決策者應當在智庫和政策分析家的輔助下對反饋信息進行科學的分析和研判，從而更好地決定自身定注意力配置的向度、強度和廣度。

參考文獻

[1]

SIMON H A.Administrative behavior[M]//A study of decisionmaking processes in administrative organizations.4th edition.New York：The Free Press，1997：102.

[2] 約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京：中國人民大學出版社，2004：113.

[3] 布賴恩·瓊斯.再思民主政治中的決策制定：注意力、選擇和公共政策[M].李丹陽，譯.北京：北京大學出版社，2010：1.

[4] 陳偉，高力.間斷-均衡模型：中央“一號文件”農業政策變遷的一種分析框架[J].云南行政學院學報，2015（2）：106.