基層官僚政策執行過程中的倫理準則思考

劉宇軒

[摘 要]在公共政策執行過程中，基層官僚因其居于政府與公民之間、高中層管理者與底層公眾之間的角色，具備了可接觸性特征，能夠在執行過程中適度使用自由裁量權，他們的執行結果也能夠被公眾及時感知。為了進一步規范基層官僚在政策執行過程中的行為選擇，需要制定一定的倫理準則，而倫理準則的設立需要首先確定何為“正確”，然后選擇恰當的理論依據加以支撐，再提出倫理準則的設計原則，包括共識性、可驗證性及遵從性、困境選擇的法外爭議仲裁等。由此，基層官僚政策的倫理準則具體包含四個方面的內容，即秉承憲法精神、強化公民中心觀念；遵從利他主義，平衡個體群體沖突；恪守誠信底線，建構和諧政府公民關系；尊重生態發展，倡導資源可持續性。

[關鍵詞]基層官僚；政策執行；倫理準則

[中圖分類號]C93-3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）10 — 0042 — 03

公共政策執行是否能夠達成政策目標直接取決于政策執行主體在制定過程中的心理過程、行為選擇和政策理解程度。其中，基層官僚是其中最為直接的一個類別，公共行政學家很早就開始關注基層官僚在政策執行中的作用，就像利普斯基所說，“政策最終將由位于基層的官僚去執行”〔1〕。從政治學意義上來講，基層官僚是指公共事務部門中負責實際處理運用法律法規而進行具體行政行為的基層公務人員，因此類似基層民警、消防員、基層稅務人員、公立學校的老師、部分社區管理人員、公共福利機構的工作人員等與公民直接打交道的公務員或事業單位編制人員將會成為公共政策執行頂層設計最直接的傳達者以及政策執行不可或缺的組成部分。為了避免庸政懶政，消除貪腐的痼疾，“要重視政策執行的道德規范的確立”〔2〕基層官僚都應該有自己的倫理準則，從內在動機和外部規范等不同層面消解可能存在的行為失范。事實上，倫理準則帶有很強的引導性，它是在處理任何人、任何社會的相互關系時應該遵循的標準，起著指導人們行為的作用，包含情感、意志、價值選擇等，是符合最基本道德標準的準則。為了厘清基層官僚政策執行過程中的倫理標準，需要進一步思考的是：基層官僚與高層管理者以及中層官僚在政策執行的倫理原則方面無差別存在？設計倫理原則的理據是什么？我們如何才能使這些倫理原則成為基層官僚執行公共政策的依據？

一、基層官僚對政策執行過程的影響

在公共政策執行過程中，基層官僚是主要的執行主體，他們是政策目標實現與否的關鍵。與中層官僚和高層領導者相比，他們常被稱作“政策的臉面”〔3〕，因為直接接觸政策目標群體，他們行為的影響力具有直接性，如何適度使用手上的自由裁量權成為他們需要審慎對待的問題；他們的行為結果能夠直接被公眾感知，會對來自社會層面的公眾評估的態度、參與程度和評估結果造成直接的影響。具體而言，至少包含如下三個方面：

一是基層官僚的可接觸性影響公眾的政策認知。一項具體的公共政策一經頒布便進入政策執行過程，政策執行的效果需要官僚和目標群體構成的執行主體共同完成，他們構成了一個政策共同體，其中，能夠進行直接接觸的是基層官僚以及與政策相關的社會公眾，對于人口眾多的中國而言更為如此。基層官僚對于他們而言如同政府，他們并不關心政府的組織構成，而是將基層官僚視為其心中的政府，他們的政策認知一部分來自相關的大眾媒體和政府報告，更多的則來自基層官僚的宣傳和執行過程中的解釋。因此，基層官僚的可接觸性決定了公眾政策認知的來源。

二是基層官僚的自由裁量權影響公眾的政策遵從。為了使基層官僚更好地執行公共政策，高層領導和中層官僚往往會更多的授權給他們，即“自由裁量權”，也就是說，基層官僚在執行政策的時候可以由個人做出一組選擇〔4〕，他們具有在政策執行中進行政策再制定的權力，且公眾并不具備可以退出政策執行程序的權力，這種靈活的授權在為基層官僚提供解決政策執行中的沖突的同時，也預設了潛在的權力尋租的風險。如果基層官僚濫用自己的自由裁量權就會從心理層面消減公眾政策遵從的動機，而可能存在的群集性效應會將這種不遵從的情緒蔓延。因此，適度在基層官僚的政策執行中是一個需要重視的問題。“經法定程序進入行政體系中的公職人員，一經確立行政職務關系，……必須合理使用自由裁量權，避免行政適當。”〔5〕

三是基層官僚行為結果的可感知性影響公眾的政策評估。影響公共政策執行效果的因素是多重的，一般情況下，公眾只能接收到最終的政策效果信息，但是基層官僚的執行效果卻是他們能夠直接感知的，盡管二者并不一定呈現一致性，但對于公眾而言，他們能夠感知的才是最為重要的。一項具體政策是否實現了最初的意圖，需要通過政策評估才能得出結論，公眾恰恰是政策評估不可獲取的主體，公眾的滿意度以及社會問題與沖突的解決程度是政策評估賴以進行的標準。公眾是否會參與政策評估過程、是否會主動表達自己對政策全過程的意見、是否會進行真實的反饋等并不確定，需要一定的動力來激勵其持續性政策評估行為的發生，基層官僚的執行行為在一定程度上對公眾的后續評估行為選擇產生了影響。

二、基層官僚政策執行倫理準則確定的前提

在基層官僚執行政策的過程中，不難發現，安于現狀、不求有功但求無過、庸政懶政、權力尋租、腐敗貪污等不同程度的行為失范情況，盡管在公共管理以及公共服務供給中，我國具有相關的制度設計對基層官僚的政策執行行為進行績效評估，中層官僚和高層管理者也多采用控制性的管理手段，但基層官僚的特質就決定了他們需要一定的倫理原則賴以遵循。由是，確定基層官僚在政策執行中的倫理原則就需要明確三個前提：

首先，倫理思考一經啟動，首要的不可避免的問題則是“做正確的事情”。那么，何為“正確”呢？這并不是一個可以一言以蔽之的問題，重點需要解決的問題就是帶有歷史色彩的我們的社會情景。盡管倫理相對主義者的觀點并不完全正確，但可以給我們啟迪的是不同的社會共同體中需要不同的倫理準則對基層官僚的政策執行行為進行規范。就中國現實的政治經濟文化背景而言，基層官僚首先需要認知的正確就是自我角色認知以及忠誠于公共服務的對象。無論倫理原則如何確定，基層官僚都是從屬于他們所供職的國家，是公共政策的代言人、是公共政策與普通公民之間的鏈接，事實上，根據公共行政的精神，他們自己也是公民中的一份子，是愛國主義、樂善好施、誠實、利他精神的承載者，“身為公民、成為公民、為公民服務”是他們的正確行為指針。

其次，如果確定何為正確是確定基層官僚政策執行的倫理原則的元原則，那么，選擇適當的理論依據就是進行原則設計的基石。今天的中國社會彌漫的功利主義思潮顯然并不能直接成為倫理原則設計的基礎。究其原因，基層官僚政策執行的目標導向容易導致執行行為的偏離，嚴重時便會產生權力尋租，這無疑是受到了功利主義方法論的影響；GDP至上的工作作風在一定程度上是受到功利主義效用計算的影響。然而，基層官僚的政策執行的倫理原則理應包含那些無法進行效用計算的指標，如蘊含著公平、正義、平等分配原則等在內的設計，包括對弱勢群體的人文關懷、執行過程中的公眾參與程度、基層官僚對政策內容和執行狀況的即時反饋、公眾能夠體驗到的政策民主狀況等。因此，動機理論更適合轉型期的中國社會。也就是說，在設計基層官僚的倫理原則是將他們執行的主觀動機作為確定行為正當性的主要考量，與此同時，將結果功利主義與之融合，在起點和終點之間進行鏈接，尋求程序正義與結果正義的一致性。

再次，基層官僚政策執行的倫理原則至少應該符合以下幾方面的要素：（1）多元主體共識的達成。基層官僚在政策執行過程中需要遵循的倫理原則應該能夠在政策執行所涉及的不同主體之間形成共識，包括高層管理者、中層官僚、社會組織、目標群體、普通公眾以及基層官僚自身。然而要在這些多元主體之間達成共識并不是一件簡單的事情，需要在政策執行引入審議民主，讓多元主體進行對話，然后在討論、對話、妥協的基礎上構建出政策認知的共識。（2）驗證可接受性和可遵從性。基層官僚政策執行的倫理原則應該是能夠進行驗證的，是基層官僚在執行過程中有據可循的，他們通過理解和解讀這些倫理原則能夠制定出具有倫理規范的政策執行計劃，然后根據計劃行事。如果基層官僚政策執行的倫理原則是不可驗證的，那么就無法證明其可行性，沒有明確可行性的行為準則難以起到指導行為的作用，基層官僚更不會在執行中遵從這樣的原則。（3）困境選擇的法外爭議仲裁。與倫理問題相伴而生的各種各樣的道德選擇困境，如海因茨困境就曾一度成為人們爭議的焦點。對基層官僚而言，他們在政策執行中也會遭遇各種困境，比如在城市建設過程中如何兼顧即將失利群體的利益與政策執行的效能，是堅持自己的執行績效還是維護弱勢群體的利益訴求，是根據具體情境進行自由裁量還是按照執行前制定的計劃行動等都是基層官僚經常遇到的問題，因此，相關倫理原則應該預設法外爭議仲裁，而仲裁主體應該由相對獨立的多元主體構成的組織機構組成。

三、基層官僚政策執行倫理的構成

基于以上的諸多考量，基層官僚政策執行的倫理準則可以進行一個基本界定，即憲法精神、利他主義、誠信原則以及生態發展等。當然，值得注意的是，基層官僚在政策執行中的倫理原則如果要真正體現在其行為與結果上，需要“在外在監督和內在修養綜合作用下才能養成”〔6〕。

其一，秉承憲法精神，強化公民中心理念。從某種程度上來說，基層官僚并不能像某些學者所說的那樣保持價值中立，不能“不管這種政策是否符合自己的倫理判斷和道德標準，行政官員的道德僅存在于對上級權威的服從之中”〔7〕，基層官僚在政策執行過程中首先需要理解透徹并秉承憲法精神，誠如十八大之后所指定的公務員任職前向《憲法》宣誓的新政一樣，通過儀式和風俗將憲法精神植入基層官僚心中，將之內化于其心而外顯于其形。負有憲法精神的基層官僚在執行政策時會以公民為中心，他們能夠理解公民是公共權力的授予者，公民的主體地位不可忽視，憲法中同時還孕育了平等的觀念，沒有任何一個人的利益是可以被隨意犧牲的，由此，基層官僚就不會隨意而任性地使用他們的自由裁量權，在使用自由裁量權時也會審慎衡效果、公平、經濟以及效能等不同方面。此外，存在應然性和規范性的憲法精神也有來自不同文化背景的共識性支撐，任何政治共同體都需要憲法作為元程序，即便功利主義者或享樂主義者也無法否認這一點。

其二，遵從利他主義，平衡個體群體沖突。基層官僚政策執行中需要摒棄自己的利益，因為基層官僚身上的多重社會角色是很明顯的，他們常常會迷惑于自己的社會角色，而難以明確界定自己工作角色的邊界，自我利益的追逐在政策執行中就表現得較為明顯，想要避免這一點，就需要將利他主義的思維方式作為自己的行為依據，褪去利己色彩，嚴格發揮作為“公共人”和“行政人”的功能。這樣，當在執行某一項具體政策時，面對潛在的利益獲取者和利益受損者出現沖突的時候，就會將自己的工作重點放在平衡他者的利益沖突中，而不是成為爭奪利益的一方。這一點在康德等人的動機理論中是可以找到足夠的理據的，基層官僚帶著公共善的動機去執行政策，如果對任何一個人、群體或組織造成傷害，他們都會重新思考如何進行自由裁量，實現公共善。動機和結果總是存在一定聯接的。

其三，恪守誠信底線，建構和諧政府公民關系。誠信也是符合上文提到的共識、可檢驗、可遵從等原則的倫理內容，對于結果倫理論者來講，基層官僚在政策執行過程中的誠信品質從短期或長期來看都可以帶來良善的結果，它也是美德論、動機論，甚至某些宗教元教旨主義者也篤信的品質。誠信原則可以引導基層官僚不會突破底線選擇執行行為，進而避免選擇性執行、過濾性執行、回避性執行的觀念諸多政策執行的偏差行為，當然，需要厘清的基準線是對誰誠信，對于處于國家與社會之間的基層官僚來講，他們首先要忠誠于自己的國家，愛國主義情懷是選擇基層官僚進行政策執行的必備情懷，因為他們是被政府雇傭，代表國家的政策執行主體；其次需要對自己誠信，忠誠于自己的道德觀念；再次需要對他們政策執行的客體，即目標群體誠信，真誠地對待每一個個體，保護他們的利益訴求，盡最大可能地在政策許可范圍內謀求目標群體利益的實現。因此，誠信成為基層官僚道德原則的組成部分，意味著“對公眾做到信守承諾，說出的就一定能照辦，實現和維護老百姓的利益，堅決不讓公眾對政府失去了信任和信心，使得公共政策執行處于被動、左右為難的境地。”〔8〕

其四，尊重生態發展，倡導資源可持續性。無論政策文本的內容如何，基層官僚都必須將生態觀置于第一要義，尤其是對于轉型中的中國而言，資源短缺以及環境污染已經成為無法輕視的問題，經濟發展曾經犧牲和忽視的那些環境和資源問題嚴重影響了生態發展，本土資源的使用要想長久地持續下去就必須徹底轉變政策執行者的觀念，基層官僚作為直接與資源使用者接觸的群體理應將生態觀放在首位。如果用倫理原則創設的理據來思考這個問題，生態發展是全球共同關注的核心，具備共識性特征；可驗證性雖然不能在短時間內顯現，但是可以通過學理性的研究進行預測，到目前為止學界的共識依然達成：生態是人類賴以生存的環境，善待生態就是善待自己的一種表現，善待生態才能保持人類有持續性的資源可以使用。可遵從性具有一定的復雜性，基層官僚在其中至關重要，在政策執行中他們如果能夠將對生態的尊重體現出來，并抓住恰當的時機使用自由裁量權，就能起到保護生態的作用，因為他們與公眾的近距離直接接觸，更能影響公眾的政策遵從，更能影響政策執行的效果。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕〔3〕Lipsky， M.， Street-level Bureaucracy； Dilemmas of the Individual in Public Services， Russell Sage Foundation， New York， 1980.

〔2〕郭漸強.論對政策執行的道德約束〔J〕.湘潭師范學院學報，1997，（04）.

〔4〕葉娟麗，馬駿.公共行政中的街頭官僚理論〔J〕.武漢大學學報（社會科學版），2003，（05）.

〔5〕金太軍.公民行政的民主和責任取向分析〔J〕.天津社會科學，2000，（05）.

〔6〕張康之.公共行政中的哲學與倫理〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2004：209.

〔7〕Ralph Clark Chandler， A guide to Ethics for Public Servants〔M〕. San Francisco： Jossy Bass， 1990： 609-610.

〔8〕段曉紅.公共政策執行中的倫理問題研究〔D〕.云南師范大學，2013.〔責任編輯：張平凡〕