黨內法規與國家法律有機銜接初探

梁成義

[摘 要]黨內法規和國家法律的有機銜接對依規治黨、全面從嚴治黨意義重大，準確把握黨內法規與國家法律的關系是實現兩者有機銜接的重要前提，實現兩者的有機銜接需要認真做好黨內法規的立改廢等清理工作，并在銜接的機制程序等方面做出相應的制度安排。

[關鍵詞]黨內法規；國家法律；有機銜接

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）10 — 0050 — 02

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規執行力，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律。”如何實現黨內法規同國家法律的銜接和協調成為全黨上下非常關注的一個重大理論和現實問題。

一、黨內法規與國家法律的有機銜接意義重大

（一）提高管黨治黨水平需要黨內法規同國家法律有機銜接

我們黨是一個有著8779.3萬黨員的大黨，黨員人數超過很多國家的人口數量。在當前情況復雜多變的國內外環境中，管黨治黨任務極其繁重。要把黨建設好，提高管黨治黨水平，一方面黨組織和黨員干部要受黨內法規的約束，另一方面黨組織和黨員干部必須在國家法律的范圍內活動。這就需要注重黨內法規同國家法律的有機銜接。

（二）推進國家治理體系和治理能力現代化需要黨內法規同國家法律有機銜接

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，實現國家治理體系和治理能力的現代化。黨內法規體系和國家法律體系是黨和國家的兩個重要治理體系，依法依紀執政能力和依法行政能力是黨和國家的兩種重要治理能力。但是當前這兩個治理體系之間還不夠協調，這兩種治理能力方面還亟待改進。所以要推進國家治理體系和治理能力現代化，就需要更加注重黨內法規與國家法律的有機銜接。

（三）完善中國特色社會主義法治體系需要黨內法規同國家法律有機銜接

十八屆四中全會提出了完善中國特色社會主義法治體系，中國特色社會主義法治體系是由五個部分組成，分別是法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系、黨內法規體系，這五個組成部分應當是有機協調的一個整體，尤其是黨內法規體系要同國家法律規范體系相協調。但目前兩者之間的協調還不夠，因此完善中國特色社會主義法治體系，就需要高度重視黨內法規與國家法律的有機銜接。

二、準確把握黨內法規與國家法律的關系

準確把握黨內法規與國家法律的關系是實現兩者有機銜接的重要前提。黨內法規與國家國家法律有著嚴格的區別，主要表現在以下幾個方面：一是適用范圍不同，黨內法規主要調整的是黨內關系和黨內生活，國家法律主要調整的是社會關系和社會生活；二是適用對象不同，黨內法規的適用對象是對全體共產黨員的要求，范圍相對較小，而國家國家法律適用對象包括黨員在內的社會全體公民，范圍大；三是制定機關不同，黨內法規是由省級以上黨組織按照中國共產黨黨內法規制定條例制定，國家法律是由全國人大及其常委會根據立法法制定；四是保障力量不同，黨內法規主要以黨的紀律約束作為實施保障，國家法律主要依靠國家強制力保證實施；五是嚴格程度不同，黨紀嚴于國法，黨員違反黨內法規不一定違反國家法律，而黨員違反國家法律必然違反黨內法規。

但黨內法規與國家法律又不是完全對立的，黨制定黨內法規，調整黨內關系、規范黨內生活，為黨組織和黨員提供行為遵循；黨又領導人民制定憲法和法律，調整社會關系、規范社會秩序，為公民、法人和其他組織提供活動依據。黨內法規和國家法律都是黨和人民意志的反映，二者在本質上是一致的。

三、實現黨內法規與國家法律有機銜接的對策建議

（一）必須堅持以憲法和黨章為基本遵循

將憲法序言中規定的必須堅持黨的領導的原則和黨章規定的“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”原則，貫徹到國家立法和黨內立規實踐中，保證黨內法規制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統一。近兩年來，黨中央、中央紀委、中央各部門對新中國成立至2012年6月期間出臺的2.3萬多件中央文件開展了全面篩查。清理工作的一項重要內容，就是清理那些同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，或同憲法和法律不一致、同國家相關國家法律交叉重復的文件，保證黨內法規與國家法律的銜接和協調。

（二）切實做好黨內法規的立改廢釋工作

1.國家法律對有關事項已進行規范的，黨內法規應盡量避免重復規定

在黨的紀律處分條例中，就有許多與刑法等國家法律重復的內容。以賭博為例，刑法中已明確規定：“以營利為目的，聚眾賭博或者以賭博為業的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金。開設賭場的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金；情節嚴重的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。”但在黨的紀律處分條例中又規定：“以營利為目的聚眾賭博或者以賭博為業的，給予開除黨籍處分。故意為賭博活動提供場所或者其他方便條件，情節較重的，給予警告、嚴重警告或者撤銷黨內職務處分；情節嚴重的，給予留黨察看或者開除黨籍處分。”兩者一比較，開設賭場都夠依法判刑了，然而按照黨的紀律處分條例，“故意為賭博活動提供場所”最輕才給予黨內警告處分，這沒有體現出“黨紀嚴于國法”。諸如此類對普通公民都要求做到的事，黨內法規就沒必要再重復規定。

2.有些國家法律沒有規定或者不適合規定的事項，為了全黨的根本利益黨內法規應逐步規范起來

黨內法規要嚴于國家法律。黨內法規對黨員的要求要嚴于國家法律對普通公民的要求，這一點目前已經得到大多數人的認可。有些事情，普通公民可以做，黨員就不行。比如工作日中午飲酒、出入高檔消費娛樂場所、婚宴大操大辦，國家法律是沒有明文禁止的，作為普通群眾，不受法律的約束，但是作為黨員干部就不行，必須受到約束，黨內法規就應當對這些問題完善地規范起來。

黨內法規要抓早抓小。大量黨員干部違法的案例揭示一個規律，那就是違法之前幾乎必先違紀。許多黨員干部在違紀階段為什么沒被發現繼而滑向違法犯罪的深淵，這值得思考。黨內法規應當在要抓早抓小上發揮其作用。近幾年來，地方在實踐中也有一些好的做法值得借鑒，可以在進一步完善后為黨內法規所吸收。例如廉政約談制度，今年以來，一些地市的市委書記和市紀委書記抓住關鍵時間節點分別對縣（市、區）和市直單位“一把手”進行廉政約談，抓早抓小，進行提醒、誡勉，效果不錯。

3.《立法法》明確規定應由國家法律規定的事項，黨內法規對此不應作出規定

《立法法》第八條明確規定下列事項只能制定法律：（一）國家主權的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（七）對非國有財產的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度；（十）訴訟和仲裁制度；（十一）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。對以上《立法法》明確規定的法律保留事項，黨內法規不應作出規定。

（三）必須在兩者銜接的機制程序上做出相應制度安排

1. 讓法律的歸法律，讓黨紀的歸黨紀

在違紀線索違法案件的受理上，必須明確發現違紀線索的應由紀檢部門首先介入調查，發現違法線索的案件應由司法部門首先介入調查，讓法律的歸法律，讓黨紀的歸黨紀，紀檢部門決不能越俎代庖。實踐中存在有些違法官員可能會因為是首先被紀檢部門調查還是首先被司法部門調查的不同，導致最終對其處理的結果可能會大不一樣。有些黨員的違法行為，有紀檢部門僅僅給予黨內紀律處分完事。

比如，有些黨員領導干部貪污受賄數額已經達到刑法的量刑，有些紀檢監察機關給予黨紀政紀處分完事。實質上，這種處理做法是違法的，更談不上黨紀嚴于國法。貪污受賄犯罪行為不僅侵害了職務的正當性和廉潔性，還侵犯了公共財物的所有權，理應依法追究行為人的刑事責任。正是過去長期有些地方對這種違法犯罪行為的放縱，才在這些地方形成了“破窗效應”。單純的黨紀政紀處分針對的是不構成犯罪的貪污受賄行為，一旦構成犯罪則應依法追究刑事責任，切不可以黨紀政紀代替刑罰。

2. 紀檢部門與司法部門之間應當建立案件的移送通報機制

紀檢部門在辦案過程中應當設立法律審查機制。所謂法律審查，是指紀檢部門在調查違紀行為過程中由特定的機構和人員對被調查對象是否涉嫌違法以及刑事犯罪進行程序與實體性審查并做出初步判斷的行為。一旦發現違法及犯罪行為應移交司法部門或其他職能部門。

2012年12月26日，最高人民法院最高人民檢察院公布《關于辦理行賄刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，該《解釋》自2013年1月1日起施行。該《解釋》第一條規定：“為謀取不當利益，向國家工作人員行賄，數額在一萬元以上的，應當按照刑法第三百九十條的規定追究刑事責任。”《刑法》第三百九十條第二款規定：“行賄人在被追訴前主動交待行賄行為的，可以從輕或者減輕處罰。其中，犯罪較輕的，對偵破重大案件起關鍵作用的，或者有重大立功表現的，可以減輕或者免除處罰。”從輕處罰、減輕處罰和免除處罰應當是國家司法權的范圍。實踐中有些黨員干部的買官行為明明已構成行賄罪，但是黨內紀檢部門卻沒向國家司法機關移交，黨紀政紀處理后就“私自”“赦免”了涉嫌行賄犯罪黨員干部的刑事責任。分析其原因，一方面可能是有些黨委、紀委是從講“政治”、講“大局”的角度考慮的。另一方面更主要的是黨內法規中缺少相應的硬性移交程序性規定，使得黨委、紀委握有相當大的自由決定余地。

同樣，司法機關應當對被追究刑事責任的黨員、公安機關應當對違反《治安管理處罰法》的黨員及時通報該黨員所屬黨組織，以便黨組織能夠依紀追究該黨員的違紀責任。紀檢部門與司法部門之間的移送通報機制應當落實具體的職能機構和人員，應當建立一套嚴密的程序，保證黨內法規與國家法律之間的密切銜接。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕侯通山.黨內法規精要8講〔M〕.北京：中國方正出版社，2005.

〔2〕中國法制出版社.新編黨風廉政建設規范手冊（第二版）〔M〕.北京：中國法制出版社，2014.

〔責任編輯：陳玉榮〕