黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有機銜接初探

梁成義

[摘 要]黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的有機銜接對依規(guī)治黨、全面從嚴治黨意義重大，準確把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系是實現(xiàn)兩者有機銜接的重要前提，實現(xiàn)兩者的有機銜接需要認真做好黨內(nèi)法規(guī)的立改廢等清理工作，并在銜接的機制程序等方面做出相應的制度安排。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī)；國家法律；有機銜接

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）10 — 0050 — 02

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律。”如何實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)成為全黨上下非常關(guān)注的一個重大理論和現(xiàn)實問題。

一、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機銜接意義重大

（一）提高管黨治黨水平需要黨內(nèi)法規(guī)同國家法律有機銜接

我們黨是一個有著8779.3萬黨員的大黨，黨員人數(shù)超過很多國家的人口數(shù)量。在當前情況復雜多變的國內(nèi)外環(huán)境中，管黨治黨任務極其繁重。要把黨建設(shè)好，提高管黨治黨水平，一方面黨組織和黨員干部要受黨內(nèi)法規(guī)的約束，另一方面黨組織和黨員干部必須在國家法律的范圍內(nèi)活動。這就需要注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的有機銜接。

（二）推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要黨內(nèi)法規(guī)同國家法律有機銜接

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系是黨和國家的兩個重要治理體系，依法依紀執(zhí)政能力和依法行政能力是黨和國家的兩種重要治理能力。但是當前這兩個治理體系之間還不夠協(xié)調(diào)，這兩種治理能力方面還亟待改進。所以要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就需要更加注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機銜接。

（三）完善中國特色社會主義法治體系需要黨內(nèi)法規(guī)同國家法律有機銜接

十八屆四中全會提出了完善中國特色社會主義法治體系，中國特色社會主義法治體系是由五個部分組成，分別是法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系，這五個組成部分應當是有機協(xié)調(diào)的一個整體，尤其是黨內(nèi)法規(guī)體系要同國家法律規(guī)范體系相協(xié)調(diào)。但目前兩者之間的協(xié)調(diào)還不夠，因此完善中國特色社會主義法治體系，就需要高度重視黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機銜接。

二、準確把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系

準確把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系是實現(xiàn)兩者有機銜接的重要前提。黨內(nèi)法規(guī)與國家國家法律有著嚴格的區(qū)別，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是適用范圍不同，黨內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)生活，國家法律主要調(diào)整的是社會關(guān)系和社會生活；二是適用對象不同，黨內(nèi)法規(guī)的適用對象是對全體共產(chǎn)黨員的要求，范圍相對較小，而國家國家法律適用對象包括黨員在內(nèi)的社會全體公民，范圍大；三是制定機關(guān)不同，黨內(nèi)法規(guī)是由省級以上黨組織按照中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例制定，國家法律是由全國人大及其常委會根據(jù)立法法制定；四是保障力量不同，黨內(nèi)法規(guī)主要以黨的紀律約束作為實施保障，國家法律主要依靠國家強制力保證實施；五是嚴格程度不同，黨紀嚴于國法，黨員違反黨內(nèi)法規(guī)不一定違反國家法律，而黨員違反國家法律必然違反黨內(nèi)法規(guī)。

但黨內(nèi)法規(guī)與國家法律又不是完全對立的，黨制定黨內(nèi)法規(guī)，調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨內(nèi)生活，為黨組織和黨員提供行為遵循；黨又領(lǐng)導人民制定憲法和法律，調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范社會秩序，為公民、法人和其他組織提供活動依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是黨和人民意志的反映，二者在本質(zhì)上是一致的。

三、實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有機銜接的對策建議

（一）必須堅持以憲法和黨章為基本遵循

將憲法序言中規(guī)定的必須堅持黨的領(lǐng)導的原則和黨章規(guī)定的“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”原則，貫徹到國家立法和黨內(nèi)立規(guī)實踐中，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一。近兩年來，黨中央、中央紀委、中央各部門對新中國成立至2012年6月期間出臺的2.3萬多件中央文件開展了全面篩查。清理工作的一項重要內(nèi)容，就是清理那些同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，或同憲法和法律不一致、同國家相關(guān)國家法律交叉重復的文件，保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。

（二）切實做好黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋工作

1.國家法律對有關(guān)事項已進行規(guī)范的，黨內(nèi)法規(guī)應盡量避免重復規(guī)定

在黨的紀律處分條例中，就有許多與刑法等國家法律重復的內(nèi)容。以賭博為例，刑法中已明確規(guī)定：“以營利為目的，聚眾賭博或者以賭博為業(yè)的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金。開設(shè)賭場的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金；情節(jié)嚴重的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。”但在黨的紀律處分條例中又規(guī)定：“以營利為目的聚眾賭博或者以賭博為業(yè)的，給予開除黨籍處分。故意為賭博活動提供場所或者其他方便條件，情節(jié)較重的，給予警告、嚴重警告或者撤銷黨內(nèi)職務處分；情節(jié)嚴重的，給予留黨察看或者開除黨籍處分。”兩者一比較，開設(shè)賭場都夠依法判刑了，然而按照黨的紀律處分條例，“故意為賭博活動提供場所”最輕才給予黨內(nèi)警告處分，這沒有體現(xiàn)出“黨紀嚴于國法”。諸如此類對普通公民都要求做到的事，黨內(nèi)法規(guī)就沒必要再重復規(guī)定。

2.有些國家法律沒有規(guī)定或者不適合規(guī)定的事項，為了全黨的根本利益黨內(nèi)法規(guī)應逐步規(guī)范起來

黨內(nèi)法規(guī)要嚴于國家法律。黨內(nèi)法規(guī)對黨員的要求要嚴于國家法律對普通公民的要求，這一點目前已經(jīng)得到大多數(shù)人的認可。有些事情，普通公民可以做，黨員就不行。比如工作日中午飲酒、出入高檔消費娛樂場所、婚宴大操大辦，國家法律是沒有明文禁止的，作為普通群眾，不受法律的約束，但是作為黨員干部就不行，必須受到約束，黨內(nèi)法規(guī)就應當對這些問題完善地規(guī)范起來。

黨內(nèi)法規(guī)要抓早抓小。大量黨員干部違法的案例揭示一個規(guī)律，那就是違法之前幾乎必先違紀。許多黨員干部在違紀階段為什么沒被發(fā)現(xiàn)繼而滑向違法犯罪的深淵，這值得思考。黨內(nèi)法規(guī)應當在要抓早抓小上發(fā)揮其作用。近幾年來，地方在實踐中也有一些好的做法值得借鑒，可以在進一步完善后為黨內(nèi)法規(guī)所吸收。例如廉政約談制度，今年以來，一些地市的市委書記和市紀委書記抓住關(guān)鍵時間節(jié)點分別對縣（市、區(qū)）和市直單位“一把手”進行廉政約談，抓早抓小，進行提醒、誡勉，效果不錯。

3.《立法法》明確規(guī)定應由國家法律規(guī)定的事項，黨內(nèi)法規(guī)對此不應作出規(guī)定

《立法法》第八條明確規(guī)定下列事項只能制定法律：（一）國家主權(quán)的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（七）對非國有財產(chǎn)的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本經(jīng)濟制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（十）訴訟和仲裁制度；（十一）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。對以上《立法法》明確規(guī)定的法律保留事項，黨內(nèi)法規(guī)不應作出規(guī)定。

（三）必須在兩者銜接的機制程序上做出相應制度安排

1. 讓法律的歸法律，讓黨紀的歸黨紀

在違紀線索違法案件的受理上，必須明確發(fā)現(xiàn)違紀線索的應由紀檢部門首先介入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)違法線索的案件應由司法部門首先介入調(diào)查，讓法律的歸法律，讓黨紀的歸黨紀，紀檢部門決不能越俎代庖。實踐中存在有些違法官員可能會因為是首先被紀檢部門調(diào)查還是首先被司法部門調(diào)查的不同，導致最終對其處理的結(jié)果可能會大不一樣。有些黨員的違法行為，有紀檢部門僅僅給予黨內(nèi)紀律處分完事。

比如，有些黨員領(lǐng)導干部貪污受賄數(shù)額已經(jīng)達到刑法的量刑，有些紀檢監(jiān)察機關(guān)給予黨紀政紀處分完事。實質(zhì)上，這種處理做法是違法的，更談不上黨紀嚴于國法。貪污受賄犯罪行為不僅侵害了職務的正當性和廉潔性，還侵犯了公共財物的所有權(quán)，理應依法追究行為人的刑事責任。正是過去長期有些地方對這種違法犯罪行為的放縱，才在這些地方形成了“破窗效應”。單純的黨紀政紀處分針對的是不構(gòu)成犯罪的貪污受賄行為，一旦構(gòu)成犯罪則應依法追究刑事責任，切不可以黨紀政紀代替刑罰。

2. 紀檢部門與司法部門之間應當建立案件的移送通報機制

紀檢部門在辦案過程中應當設(shè)立法律審查機制。所謂法律審查，是指紀檢部門在調(diào)查違紀行為過程中由特定的機構(gòu)和人員對被調(diào)查對象是否涉嫌違法以及刑事犯罪進行程序與實體性審查并做出初步判斷的行為。一旦發(fā)現(xiàn)違法及犯罪行為應移交司法部門或其他職能部門。

2012年12月26日，最高人民法院最高人民檢察院公布《關(guān)于辦理行賄刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，該《解釋》自2013年1月1日起施行。該《解釋》第一條規(guī)定：“為謀取不當利益，向國家工作人員行賄，數(shù)額在一萬元以上的，應當按照刑法第三百九十條的規(guī)定追究刑事責任。”《刑法》第三百九十條第二款規(guī)定：“行賄人在被追訴前主動交待行賄行為的，可以從輕或者減輕處罰。其中，犯罪較輕的，對偵破重大案件起關(guān)鍵作用的，或者有重大立功表現(xiàn)的，可以減輕或者免除處罰。”從輕處罰、減輕處罰和免除處罰應當是國家司法權(quán)的范圍。實踐中有些黨員干部的買官行為明明已構(gòu)成行賄罪，但是黨內(nèi)紀檢部門卻沒向國家司法機關(guān)移交，黨紀政紀處理后就“私自”“赦免”了涉嫌行賄犯罪黨員干部的刑事責任。分析其原因，一方面可能是有些黨委、紀委是從講“政治”、講“大局”的角度考慮的。另一方面更主要的是黨內(nèi)法規(guī)中缺少相應的硬性移交程序性規(guī)定，使得黨委、紀委握有相當大的自由決定余地。

同樣，司法機關(guān)應當對被追究刑事責任的黨員、公安機關(guān)應當對違反《治安管理處罰法》的黨員及時通報該黨員所屬黨組織，以便黨組織能夠依紀追究該黨員的違紀責任。紀檢部門與司法部門之間的移送通報機制應當落實具體的職能機構(gòu)和人員，應當建立一套嚴密的程序，保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的密切銜接。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕侯通山.黨內(nèi)法規(guī)精要8講〔M〕.北京：中國方正出版社，2005.

〔2〕中國法制出版社.新編黨風廉政建設(shè)規(guī)范手冊（第二版）〔M〕.北京：中國法制出版社，2014.

〔責任編輯：陳玉榮〕