國家治理現代化視域下人民政協履職能力提升探析

張仙鳳　項贈

[摘 要]人民政協作為我國政治系統的客觀存在，其性質和特點與現代治理理念高度契合，自然成為國家治理現代化的重要組成部分。在日益多元的現代社會，人民政協的國家治理價值更加凸顯，由此決定提升人民政協履職能力是國家治理現代化的邏輯必然。在推進國家治理現代化語境下提升人民政協履職能力還面臨法律保障、界別結構和主體素質等現實困境，為此，健全人民政協的法律保障，優化人民政協的界別結構，完善政協委員的進退機制是提升人民政協履職能力的實踐路徑。

[關鍵詞]人民政協；國家治理現代化；履職能力

[中圖分類號]D627 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）10 — 0045 — 03

人民政協作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商機構，是國家治理體系的重要組成部分。作為社會主義民主形式，人民政協具有團結各方、凝聚共識的重要功能。在經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化的今天，人民政協的國家治理價值更加凸顯。人民政協國家治理價值的實現須以人民政協履職能力的提升為前提。對此，如何提升人民政協的履職能力是新時期推進國家治理現代化亟待解決的重要課題。

一、提升人民政協履職能力是國家治理現代化的邏輯必然

（一）人民政協是國家治理體系的重要組成部分

從歷時性考察的角度看，人民政協作為一個重要的政治組織，在65年的發展歷程中，為建立新中國、建設新中國、探索改革路、實現“中國夢”做出歷史性貢獻，在國家與社會關系的協調與銜接中發揮著不可或缺的治理功能。從共時性比較的角度看，人民政協作為我國政治領域的一個客觀的歷史存在，無論從治理主體、治理結構，還是治理功能來看，都是國家治理體系的重要組成部分。

其一，人民政協是國家治理體系的重要主體之一。治理與統治或管理的區別之一就是權力主體不同。統治和管理的權力主體都是單一的，均為政府或國家權力機關。而治理的主體則是多元的，除政府或國家權力機關外，還包括社會組織、團體等。人民政協作為“一個介乎國家與社會之間的政治組織”，并且是一個涵蓋各民主黨派、無黨派及其他社會各界的統一戰線組織，因此，從治理的主體多元化來看，人民政協無疑是國家治理體系的重要主體之一。

其二，人民政協是國家治理體系的重要內容。從結構主義視角來看，國家治理體系是一個系統，內含國家治理結構。就國家治理的橫向結構而言，人民政協與黨委、人大、政府構成了大家熟知的“四大班子”，雖然人民政協的地位和權力與其他機構差別較大，但卻是一個不容回避的客觀存在；就國家治理的縱向結構而言，人民政協也擁有完整的垂直的組織體系，上有全國委員會，下有地方委員會。所以，從國家治理體系的結構看，人民政協是其重要內容。

其三，人民政協承擔著國家治理體系的部分重要功能。從功能視角來看，國家治理體系應是一個功能健全的系統，受其結構的制約。人民政協是國家治理結構的重要內容，必然承擔著相應的治理功能。無論從實然，還是應然角度看，都無法否認人民政協的治理功能，比如參政議政、團結各方、凝聚共識等功能。因此，從國家治理體系的功能看，人民政協承擔著國家治理體系的部分重要功能。

（二）提升人民政協履職能力是國家治理能力現代化的必然要求

承前所知，人民政協是國家治理體系的重要組成部分。國家治理現代化又是國家治理體系和治理能力現代化的內在統一。因此，從國家治理現代化的角度審視人民政協，就必定繞不開人民政協、國家治理體系與國家治理能力三者之間的內在邏輯關系。

首先，國家治理能力現代化的基礎是國家治理體系的現代化。“國家治理體系與治理能力是一個有機整體，是同一政治過程中相輔相成的兩個方面。”〔2〕（P6）。國家治理能力現代化的基礎是國家治理體系的現代化，國家治理能力現代化自然離不開國家治理體系的各個組成部分。其次，國家治理體系現代化的基礎是其組成部分功能的充分發揮。從系統論的角度看，國家治理體系是一個系統，由各個相互聯系的部分組成。因此，國家治理體系的現代化有賴于構成其體系的各個有機組成部分功能的充分發揮。最后，人民政協功能充分發揮的基礎是人民政協履職能力的提升。提升人民政協的履職能力是國家治理能力現代化的必然要求。國家治理體系現代化的基礎是其組成部分功能的充分發揮，人民政協作為國家治理體系的重要組成部分，這必然要求人民政協充分發揮其功能。因此，提升人民政協履職能力是國家治理能力現代化的必然要求。

二、國家治理現代化視域下人民政協履職能力提升的現實困境

（一）不盡完備的法律保障

人民政協的履職權能既需法律確認，也需法律保障。從國家治理現代化的角度來看，人民政協在這兩方面都存在亟待改進的地方。

一方面，人民政協的政治地位與其法律地位不相符。人民政協在我國社會生活中具有重要的政治地位。《中國人民政治協商會議章程》（以下簡稱《章程》）明確規定，“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。”〔3〕然而，具有如此重要政治地位的人民政協，其法律地位的表述卻較為簡單。只有《憲法》在序言中對其存在的合法性進行了基本規定，即“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”〔4〕。政協委員的政治協商、民主監督和參政議政的建議或意見采納與否，一定程度上受制于權力機關和領導機關接受批評和建議的自覺性的強弱，其結果會挫傷一部分政協委員履職的積極性。

另一方面，人民政協委員履行職責的法律保障不健全。《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》、《章程》以及《中共中央關于加強人民政協工作的意見（摘要）》等明確指出人民政協委員有批評和建議的權利、發表意見和參加討論的權利、檢舉揭發、參與調查和檢查等一些權利，并強調政協委員的權利應當受到保護和維護。但對于如何保護和維護政協委員的權利卻沒有具體規定。政協委員的權利是一種政治權利，政協委員的行為是一種公共組織行為，單是《章程》等規范內部行為的規章制度無法實現對政協委員權利的保護。

（二）不盡合理的界別結構

界別是人民政協的基本組成單位，是影響人民政協履職能力的結構性因素。從國家治理現代化視域來看，人民政協的界別設置存在一些結構性問題直接影響其履職能力的發揮。

第一，界別設置的包容性有待增強。中國人民政治協商會議雖然囊括了民主黨派、無黨派人士和一些主要界別，但一些在國家政治、經濟、文化和社會生活動中起重要作用的階層和群體并未與時俱進地設置相應界別。以法律界人士為例，國家治理現代化過程中需要大量的法律界人士獻計獻策，然而，在政協第十二屆全國委員會中，法律界人士一共只有14名，且零散的分散在各個界別中，不利于提出針對性的法律意見和建議。

第二，界別之間存在相互交叉重疊。人民政協的界別是“根據參加人民政協的各黨派、各團體和各組界別的實際情況而組成的。”〔5〕（P301）界別相互交叉重疊不利于資源整合。比如主要由經濟界人士組成的民主建國會與非公有制企業、非公有制經濟人士組成的全國工商聯和由工業界人士、經濟學家和國有企業領導干部為主組成的經濟界人士或多或少都存在一些交叉和重疊。

第三，界別內部結構尚未優化細化。《章程》規定，各級政協委員除應熱愛祖國，擁護中國共產黨的領導事業和社會主義事業，維護民族團結和國家統一，遵守國家的憲法和法律外，還應在本屆別中要有代表性、有社會影響和參政議政能力。然而，在實際的運作過程中，政協更加重視委員的社會影響力，并將社會影響力標準等同于代表性標準，忽視界別所代表領域或行業的內部結構由此導致政協委員的領域或行業代表性無法充分彰顯。

（三）參差不齊的委員素質

政協委員是人民政協的履職主體，政協委員隊伍的素質直接關系人民政協履職能力的提升。政協委員隊伍素質的把控涉及三個關口，即入口關、管理關和出口關。在國家治理能力現代化語境下審視政協委員隊伍的素質，三個關口都存在亟待完善之處。

一是入口關不嚴。《章程》規定了政協委員的基本條件及產生程序。一方面，政協委員的準入條件原則性強，彈性大，缺乏統一標準，在具體推薦中又較為重視委員的社會影響力，用社會影響力來衡量其代表性，對參政議政能力的要求卻不高，這就導致一些雖具有較大社會影響，而參政議政能力不強、政治責任感較弱、沒有參政議政精力的人成為推薦候選人。另一方面，政協委員的產生一般采取自上而下的協商推薦，缺乏自下而上的提名推薦和投票選舉過程，沒有尊重候選人意見。一些政協委員不知道自己是如何當上委員的，人民群眾也沒有選擇自己界別代表的機會。因此，入口關不嚴是影響人民政協履職能力提升的一個重要環節。

二是管理關不實。加強對政協委員的學習培訓、激勵約束和考核等管理工作是提升人民政協履職能力的關鍵一環。政協委員不僅是榮譽和稱號，更是責任和擔當。政協委員作為各界的優秀分子，除了具有代表性和影響外，還需具備參政議政能力。政協委員雖然是各界精英，但履職意識和能力不會自然生成，還需相關部門加強培訓和管理。

三是出口關不通。關于政協委員退出政協，《章程》對嚴重違反章程或決議的行為作出最低限度規定，卻沒有對未盡履職義務的政協委員做出明確的退出規定。事實上，各級政協中只享受政協委員榮譽，而沒有進行參政議政的委員屢見不鮮，這部分人應盡快退出政協，以騰出位置給那些更能代表各界人民群眾訴求和利益的、有較大社會影響的、能積極參政議政的社會人士。

三、國家治理現代化視域下人民政協履職能力提升的實踐路徑

（一）健全人民政協的法律保障

國家治理現代化的實質是國家治理的民主化和法治化。人民政協是非權力性質的機構，同中國共產黨、人民代表大會和人民政府相比，它沒有領導權、沒有立法權、也沒有行政權，它只是一個協商、監督、參政、議政的機構，但這并不代表不需要法律地位和法律保障。這是因為政協委員的權利是一種政治權利，政協委員的行為是一種公共組織行為，應當有法律對其進行規范和保護。

1.制定中國人民政治協商會議組織法，規范人民政協的組織結構和活動原則

隨著人民政協地位的提升，人民政協已經發展成為具有完整組織體系，且職能作用范圍涵蓋政府等多部門、多領域，現有的政協章程無法確保政協工作的有效開展，亟需制定政協組織法，以明確人民政協的職能、組織結構及工作內容等，充分發揮人民政協的國家治理職能，提高人民政協的履職能力。

2.制定人民政協委員代表法，保障政協委員在履行職責過程中的權利和權益

政協委員的政治協商、民主監督和參政議政行為已經超過個人行為，是一種公共組織行為，是其政治權利的行使。這種政治權利來源于公民權利，但又不同于一般的公民權利。政協委員代表各黨派、各團體和各族各界群體行使其相應權利，應使這種權利有法可依，保證政協委員在政協會議上的言論不受法律追究，規范政協委員對相關單位和人士的批評和檢舉過程，對政協委員履行職責予以保護。

（二）優化人民政協的界別結構

1.根據社會階層或群體的變化適時增減界別

界別設置應擴大團結面，增強包容性。人民政協既是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，又是中國人民的愛國統一戰線組織。這種二重性決定了人民政協在保證民主黨派和無黨派人士基本界別的同時，應盡量擴大界別所代表的不同社會階層。設置新界別需要特別謹慎，只有在保證界別主體穩定的基礎上，在適當微調之后也無法囊括，但在社會生活中起重要作用的階層和群體才可以增設。

2.合并交叉重疊界別或改變界別委員側重點

針對交叉重疊的界別，可以采取以下兩種方式予以優化：一是各民主黨派和各人民團體的界別基本保持不變，將委員人數較少的界別合并到其他相似界別，如將界別委員人數較少的共產主義青年團與青年聯合會合并。二是各民主黨派和各人民團體的界別基本保持不變，改變交叉界別的委員側重點，如將中華全國工商聯合會以非公有制經濟人士為主，經濟界以公有制經濟人士為主，這樣可以照顧到不同經濟領域。

3.以增強代表性為目標，細化界別內部結構

一方面，在繼承界別設置歷史和參考我國政治、經濟體制現狀的基礎上，設置界別時應盡量反映各界別所代表領域的多樣性和復雜性；另一方面，在選擇各界別社會精英的同時，注重草根階層的適當增加。政協應在反映公眾訴求，特別是普通大眾訴求方面建立相應機制，吸納適當的普通大眾成為政協委員，使政協真正成為人民政治參與的有序渠道。

（三）完善政協委員的進退機制

1.將“自我推薦”和“協商推薦”相結合，增強推薦的公開性和程序性，把嚴入口關

入口關，即政協委員的產生環節。政協委員的產生環節是否嚴格關系到能否推選出有代表性、有社會影響和參政議政能力的政協委員，把好政協委員的入口關至關重要。為此，建議在政協原有協商推薦機制的基礎上，從兩個方面進行優化：一是在原有協商推薦基礎上，增加自我推薦環節，使那些具有較強政治責任感、愿意代表人民群眾利益和訴求的、具有較強參政議政能力的、能夠保證足夠精力參政議政的人才有機會進入政協。二是增強推薦的公開性和程序性。政協委員作為人民群眾的代表，各行各界群眾有起碼的知情權、參與權、選擇權和監督權。應規范政協委員產生的法定程序和方法，切實保證人民的基本權利。

2.建立學習培訓、激勵制約和述職考核制度，激發政協委員的履職動力，夯實管理關

從以下三方面夯實管理關。其一，完善政協委員學習培訓制度。可以通過專家授課、優秀政協委員傳幫帶、互動交流等多種形式提高政協委員的履職能力。其二，完善政協委員激勵制約制度。一方面，通過激勵措施鼓勵委員履好職；另一方面，通過制約措施防止委員濫權，以此來規范委員的履職行為。其三，完善政協委員述職考核制度。基于政協委員產生于不同界別，應完善政協委員在本屆別的述職制度。同時，對于政協委員的履職考核不但要考核其會議活動情況，而且還要考核其會后聯系界別群眾情況。

3.建立健全政協委員退出機制，取消“不作為者”和“亂作為者”資格，打通出口關

通過勸辭、免去和撤銷三種方式，建立健全政協委員退出機制。針對那些不遵守政協日常工作條例的，或者不履行委員職責的，經勸誡或警示后仍沒有改變的，采用“勸辭”方式。針對那些作風不佳，違反社會公德、職業道德和家庭美德的，違反黨紀政紀的，受到司法機關處罰的，可采用“免去”方式。針對那些嚴重違反黨紀政紀、具有違法犯罪行為的，以及嚴重違反《章程》和決議的，可采用“撤銷”方式。將勸辭、免去和撤銷三種渠道制度化，打通政協委員的出口渠道，促進政協委員更好地履行其參政議政能力。

由是觀之，人民政協作為國家治理系統的一個子系統，其履職能力的提升不僅取決于自身結構的優化和主體素質的提高，更取決于在系統中的地位及其保障。因此，提升人民政協的履職能力，必須立足于國家治理現代化的高度，加強頂層設計，協調推進。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 于江，魏崇輝.多元主體協同治理：國家治理現代化之邏輯理路〔J〕.求實，2015，（04）：65.

〔2〕 俞可平.推進國家治理體系和治理能力現代化〔J〕.前線，2014，（01）：06.

〔3〕中國人民政治協商會議章程〔EB/OL〕.（2014-03-12）〔2015-07-01〕. http：//www.cppcc.gov.cn/2011/09/14/ARTI131

5980170869872.shtml.

〔4〕中華人民共和國憲法〔EB/OL〕.（2004-03-14）〔2015-07-01〕. http：//www.gov.cn/test/2005-06/14/content_6310_2.htm.

〔5〕 張平夫.人民政協概論〔M〕.北京：中央編譯出版社，2008.

〔責任編輯：張平凡〕