中國特色社會主義法治體系子系統分析

周感華

中國特色社會主義法治體系，是指由諸多法治要素有機結合、彰顯社會主義屬性、反映中國國情并集中體現中國人民意志的統一整體。該體系主要由法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系、黨內法規體系五個子系統構成。全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，必須著眼于諸多法治要素的有機聯系，以中國特色社會主義法治體系為總抓手，致力于上述五個子系統建設。那么，到目前為止，這五個子系統建設狀況怎樣？如何進一步加強建設？根據黨的十八屆四中全會的精神，本文分別做些梳理和分析。

一、對中國特色社會主義法律規范體系的分析

法律規范，是指由國家制定或認可的反映國家意志并具體規定人們權利義務及法律后果的各種行為準則，而法律規范體系則是各種法律規范的集合體。具體地說，是指由一國現行的全部法律規范按照不同的法律部門分類組合而形成的統一整體。形成完備的法律規范體系是推進全面依法治國的基礎。一個國家如果沒有完備的法律規范體系，便不可能實現法治化和國家治理體系的現代化。只有建設完備的法律規范體系，才能為依法治國提供基本的制度依循。

經過長期的努力，中國法律規范體系建設取得了重大成就，一個以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規與自治條例等三個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律規范體系已經形成，國家生活和社會生活各方面總體上實現了有法可依。截至2014年9月，中國已制定現行有效法律242件、行政法規737件、地方性法規8500多件、自治條例和單行條例800多件。但盡管如此，中國法律規范體系目前還不完備，體系中存在的問題還比較突出。如，有的法律法規全面反映客觀規律和人民意愿不夠，解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強；一些法律制度規則系統不嚴謹，有原則性規定但還缺乏具體制度：部分法律法規之間不協調、不一致、體系性不強；行政法領域至今還沒有完備統一的程序法。特別是一些地方利用法規實行地方保護主義，對全國形成統一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害了國家法治統一。所以，正如全國政協社會和法制委員會副主任施芝鴻所說：“雖然中國特色社會主義法律體系已經完成，但就如同一座毛坯房，內部裝修的任務還很重。”

如何建設完備的法律規范體系？黨的十八屆四中全會不僅指明了方向，而且明確了建設的基本路徑。第一，要完善立法體制，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑，去除立法部門化，使立法真正成為凝聚社會共識、調整利益分配的過程，使立法更好地體現廣大人民的利益和社會公平正義。第二，要重視發揮立法對改革和經濟社會發展的引領推動作用，變“政策引領”為“立法引領”，堅持改革于法有據，使改革始終在法治軌道上進行。第三，要加強重點領域立法，增強法律法規的系統性，通過加快制定民法總則、人格權法，編纂形成邏輯、價值一致的體系化的民法典等手段，解決因體系性不強導致的法律規定相互“打架”的問題。第四，要完善包括市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程在內的社會規范體系。原因在于，恪守原有單一的法律淵源已無法滿足法治實踐的需求，有必要適當擴大法律淵源，甚至可以有限制地將司法判例、交易習慣、法律原則、國際慣例作為裁判根據，以彌補法律供給的不足。

二、對中國特色社會主義法治實施體系的分析

法治實施體系，是指使各種法律規范變為人們實踐行為、確保立法目的得以實現的體系。該體系涉及多個層面的法治要素，如法律體系的嚴謹性、執行程序的法定性、救濟渠道的暢通性、法治隊伍的可靠性、普法教育的全面性等。在中國特色社會主義法治體系建設中，高效的法治實施體系建設是重點所在，也是難點所在。實踐充分說明，徒具空文的法律不是零價值而是負價值，這樣的法律會直接傷害人們對法治的信仰。習近平總書記多次引用古人“世不患無法，而患無必行之法”和“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”的名言，他說：“如果有了法律而不實施，束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事。”所以，形成高效的法治實施體系是全面推進依法治國的關鍵。

長期以來特別是黨的十一屆三中全會以來，中國特色社會主義法治實施體系建設取得了重大進展，如把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略、把依法執政確定為黨治國理政的基本方式、法治政府建設穩步推進、司法體制不斷完善、全社會法洽觀念明顯增強。但也必須清醒地看到，目前中國特色社會主義法治實施體系效率不高，表現在現實生活中，主要就是有法不依和執法不嚴。從立法、執法、司法、守法等各個層面看，該體系的缺項和漏洞還不少。從立法源頭看，該體系缺乏嚴謹性，違法后果的法律設計明顯不完善，重實體輕程序、有原則無強制、有種類但不全面，這必然會導致現實生活中的“破窗效應”：當執法者的違法行為不承擔法律后果時，對其他執法者產生破窗效應；而當執法對象的違法行為不承擔法律后果時，對其他人產生破窗效應。“破窗效應”問題嚴重傷害法律法規的有效實施。在現實生活中，人民群眾對法治建設意見最大的地方，就是有法不依和執法不嚴問題，就是法律實施問題。

如何建設高效的法治實施體系？根據十八屆四中全會精神，第一，要認真解決好法律規范本身的可實施性問題。不具有實施可能性的法律規范無疑會加大實施成本，甚至即使執法司法人員費盡心機也難以實現。要特別注意法律規范實施資源的配套性、法律規范本身的可接受性以及法律規范自我實現的動力與能力。第二，要認真解決好法律實施所必需的體制以及法律設施問題。國家必須為法律實施提供強有力的體制、設施與物質保障。第三，要認真解決好法律實施所需要的執法司法人員的素質與能力問題。要為法律實施所需要的素質和能力的培訓與養成提供必要的條件和機制。第四，要認真解決好法律實施的阻礙和阻力問題。要有針對性地進行程序設計、制度預防和機制阻隔，針對我國現階段的國情，必須把排除“人情”“關系”“金錢”“權力”對法律實施的干擾作為重點整治內容。第五，要認真解決好政府的機構、職能、權限由法律規定問題。法律實施的關鍵在于法治政府建設。必須抓緊完善行政組織法、行政程序法和行政責任法，保證政府公正、公開、公平行使公權力，防止和遏制其濫用權力和腐敗。

三、對中國特色社會主義法治監督體系的分析

法治監督體系，是指由各種形式的監督所構成的法治系統。在我國，法治監督體系由國家監督體系和社會監督體系兩個方面構成。其中，國家監督包括國家權力機關監督、國家行政機關監督和國家司法機關監督。由國家機關以外的社會組織或公民為主體進行的監督則稱之為社會監督，如社會輿論監督、新聞媒體監督、群眾監督等。社會監督的主體較廣，民主性突出，是國家監督的重要來源和補充。一個國家沒有監督不行，如果缺乏行之有效的法治監督體系，一個國家就不會是真正的法治國家。建設社會主義法治國家，可以說，形成嚴密的法治監督體系是根本所在。

改革開放以來，我國法治監督體系建設取得了重大進展。尤其是近些年來，我國始終堅持加強對行政權力、司法活動的監督，構建結實的權力籠子，讓權力的運行始終處于陽光之下。一套具有中國特色的集黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督于一體的相互配合的監督體系正在逐步形成。但是，從具體的監督環節和方式看，我國法治監督體系還存在不少問題，要真正形成嚴密的法治監督體系還有很長的路要走。例如，人大和人大常委會最經常使用的監督方式應是對官員的質詢，但這方面的監督工作就不到位。如果真正把質詢這個方式用起來，加上電視轉播，腐敗分子也許就不會這么囂張。又如，司法對公權力最重要的監督形式是行政訴訟。但由于地方行政權力的干預，行政訴訟應有的監督作用就沒有得到有效發揮，一些地方政府違法征收、違法拆遷，對假冒偽劣食品、環境污染不聞不問，老百姓告到法院，法院也不敢受理。再如，我國社會監督雖然倍受提倡，但由于民眾監督意識不強、制度設計不科學等因素的影響，社會監督的實效性還不高。

建設嚴密的法治監督體系，既要在國家監督上下功夫，也要在社會監督上下功夫。目前，由于我國監督體系初步形成，必須在此基礎上致力于具體監督環節和監督方式的建設。建設嚴密的法治監督體系，核心是實現對公共權力的監督和制約。要科學配置權力，使決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調；要加強對行政決策的監督，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序；要規范權力的運行，為權力的運行設定明確的范圍、條件、程序和界限：要建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制；建立健全行政裁量權基準制度，全面落實行政執法責任制；完善糾錯問責機制；要有效規范黨內、人大、民主、行政、司法、審計、社會、輿論諸項監督，并充分發揮各種監督的獨特作用，使違法或不正當行使權力的行為得以及時有效糾正；要健全權益恢復機制，使受公共權力侵害的私益得到及時賠償或補償。

四、對中國特色社會主義法治保障體系的分析

法治保障，是指一個國家在推行法治過程中各種必需的法治軟件和法治硬件，其中包括法治文化、法治理念、法治教育、法制宣傳、法律服務、法律咨詢、法律援助、法律機構、物資裝備、經費供給、人才隊伍等等，而法治保障體系，就是各種法治軟硬件的有機整體。全面推進依法治國，如果缺乏這樣一個保障體系，就可能事倍功半，甚至徒勞無功。在我國，黨的領導是社會主義法治的根本要求，是全面推進依法治國的題中應有之義，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系。所以，在中國，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。

近些年來，隨著依法方略的深入實施，我國法治保障體系不斷完善，但是，無論是軟件還是硬件都還存在不少問題。例如，從法治文化、法治理念、法治教育和法制宣傳看，廣大民眾的法治觀念還很淡薄，“法不責眾”意識還很濃厚，法律應有的權威作用還沒有形成，公眾對法律信仰的程度還不高，社會主義法治理念教育還不夠深入，法治教育培養模式相對單一，學生實踐能力不強，法治文化宣傳缺乏系統性。又如，從法律服務、法律咨詢和法律援助看，不僅發展滯后而且還很不平衡。一方面，直接為普通老百姓的法律服務業很不發達，另一方面，涉外的法律服務業又很落后。再如，從法治人才隊伍看，無論是法治專門隊伍還是法律服務隊伍，都不能完全適應社會主義法治國家建設的需要。尤其是高層次法律職業人才和涉外高端法律人才嚴重不足，以至于我國涉及世貿和其他國際爭端的官司往往要請國外的律師，面臨很大的泄密風險，相關國際組織中的我國法律雇員也少得可憐。

形成有力的法治保障體系，是推進法治中國建設的必然要求，是促進社會公平正義、增進人民福祉的重要舉措，是憲法法律得以貫徹實施的重要手段。建設有力的法治保障體系，目前應重點抓好以下幾點：一是要加強和改進黨對法治工作的領導，這是加快建設社會主義法治國家最根本的保證。黨必須領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，特別是在具體操作層面上，要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權實施黨對國家和社會的領導。二是要加強法治專門隊伍和法律服務隊伍建設，加強機構建設和經費保障，為全面推進依法治國提供堅實人才保障和物質條件。全面推進依法治國，最終要體現在立法者科學立法、執法者嚴格執法、司法者公正司法的過程里。因此，建設一支政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的法治工作隊伍，是全面推進依法治國的重要一環。三是要把法治教育納入國民教育體系和精神文明創建內容，大力弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。四是要健全依法維權和化解糾紛機制，建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協調、權益保障法律渠道，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的社會氛圍。

五、對中國特色社會主義黨內法規體系的分析

《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》明確指出：“黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱。”黨內法規從層面上可分為中央黨內法規、部門黨內法規和地方黨內法規；從對象上可分為黨員法規和黨組織法規：從形式上可分為實體法規和程序法規；從內容上可分為黨內關系法規和黨與政府及黨與社會的關系法規。而黨內法規體系，就是相互聯系著的各類黨內法規的有機統一體。

十八屆四中全會最偉大的貢獻之一，就是首次將黨內法規體系同法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系一道，納入中國特色社會主義法治體系中，這是較之西方國家最具特色的制度安排，說明形成完善的黨內法規體系已成為法治中國建設的重要內容，凸顯了黨內法規體系建設對于全面推進依法治國的重要意義。作為一個擁有8600多萬黨員、400多萬個基層組織，在一個13億多人口的大國長期執政的黨，必須要有一套完備的黨內法規體系。治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有法度。運用黨內法規將黨要管黨、從嚴治黨落到實處，這是全面推進依法治國的必然選擇。