全面推進(jìn)依法治國的路徑選擇

劉鑫

黨的十八屆四中全會提出：全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。”具體來說，就是“在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系，高效的法治實(shí)施體系，嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，有力的法治保障體系，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”

一、深化對全面推進(jìn)依法治國的認(rèn)識

（一）全面推進(jìn)依法治國是深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革的前提條件

市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行，離不開法治這個前提條件。當(dāng)前我們國家正處于國家發(fā)展和社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的雙向戰(zhàn)略期，各種利益關(guān)系交錯復(fù)雜，使得國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著諸多深層次的問題和矛盾。比如有些行業(yè)產(chǎn)能存在嚴(yán)重過剩、地方政府的債務(wù)風(fēng)險、私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到排擠等問題，都同一些地方政府的行政干預(yù)和腐敗行為息息相關(guān)。這些現(xiàn)象，表面上看是由于一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法治理念和法治思維，干預(yù)市場行為造成的，但歸根結(jié)底，還是由于一些地方政府沒能理清自身同市場之間的關(guān)系，使得市場經(jīng)濟(jì)缺乏法治基礎(chǔ)造成的。因此，社會主義法治建設(shè)的滯后，已經(jīng)成為阻礙市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的重要阻礙。在這種情況下，我們要不斷深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革，發(fā)揮好市場在資源配置中的決定作用，就必須堅持全面推進(jìn)依法治國，以法治手段來維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)范運(yùn)行。

（二）全面推進(jìn)依法治國是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”所謂國家治理體系和治理能力，簡單來說，就是“一個國家的制度體系和制度執(zhí)行能力”。兩者“是一個有機(jī)整體”，“是同一政治過程中相輔相成的兩個方面。”同傳統(tǒng)的國家管理和統(tǒng)治方式不同，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化更多強(qiáng)調(diào)的是社會上下協(xié)同、多元主體共同治理。這種多元協(xié)同的治理國家的方式，同依法治國所體現(xiàn)的公開、公平、公正的特性具有內(nèi)在一致性。因此，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就要求我們把全面推進(jìn)依法治國納入到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的整體規(guī)劃之中，完善國家法治制度體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國家治理方式由“有法可依”到“有法必依”的轉(zhuǎn)化，做到國家治理的法治化，從而在客觀上促進(jìn)依法治國的全面推進(jìn)。

（三）全面推進(jìn)依法治國是落實(shí)改革成果的重要手段

黨的十八大以來，隨著改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，改革所面臨的阻力也越來越大，各種既得利益集團(tuán)頻頻加以阻撓，在這種情況下，如何突破利益固化的藩籬，落實(shí)既有的改革成果，防止過渡性的制度出現(xiàn)固化，就成為現(xiàn)階段我們深化改革所面臨的重要難題。全面推進(jìn)依法治國，實(shí)質(zhì)是以法治來規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，用法治來保護(hù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。一方面它可以將改革的成果通過立法機(jī)關(guān)上升為法律，以法律的形式鞏固經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的成果，同時使全社會將依法治國、依法辦事上升為共識和行動，防止改革出現(xiàn)倒退：另一方面，全面推進(jìn)依法治國還能通過確立憲法和法律的最高權(quán)威來規(guī)范改革前進(jìn)的軌跡，消除各種阻礙改革成果落實(shí)的因素，防止市場經(jīng)濟(jì)淪為權(quán)貴資本和裙帶資本的附庸，從而能在根本上把改革的成果落到實(shí)處。

二、全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系

（一）形成完備的法律規(guī)范體系

完備的法律規(guī)范體系是全面推進(jìn)依法治國的前提和基礎(chǔ)。我們在新時期建設(shè)中國特色社會主義法治體系，首先要構(gòu)建完備的法律規(guī)范體系，真正做到有良法可依。一是要實(shí)現(xiàn)法律門類的完備，要以憲法這個根本大法為核心，以三大實(shí)體法和三大程序法為主干，以其他法律法規(guī)和相關(guān)司法解釋為補(bǔ)充，構(gòu)成一套完善的法律體系：二是要保證這套法律體系的規(guī)范性，形成良法之治，要認(rèn)識到法律體系的完善是一個動態(tài)的過程，只有不斷提高立法的程序性和科學(xué)性，才能為依法治國、依法執(zhí)政、依法行政提供有效的法律依據(jù)。

（二）形成高效的法治實(shí)施體系

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，形成高效的法治實(shí)施體系，一方面，要以深化司法體制改革和行政執(zhí)法體制改革為突破口，健全法治實(shí)施的體制機(jī)制，以建設(shè)法治政府為方向，加快推進(jìn)依法行政，以依法履行機(jī)構(gòu)職能為目的，提高執(zhí)法和司法效率，保證把法律落到實(shí)處；另一方面，“政治路線確定之后，干部就是決定因素”要推薦和選拔一批在政治上堅定，同時又具有法治思維和法治意識的人到各級司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，要把能否貫徹法治的實(shí)施作為選拔和考核干部的重要依據(jù)，從組織上對法治的實(shí)施做出保證。

（三）形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系

權(quán)力的運(yùn)行離不開法律的監(jiān)督和制約。嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系是中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容，同時也是實(shí)現(xiàn)依法治國的有效保證。現(xiàn)階段我們國家的監(jiān)督體系包括以立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督為主的國家權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和以民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督為主的外部監(jiān)督，其優(yōu)勢在于兩者構(gòu)成了一整套完善的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)督主體覆蓋面廣，監(jiān)督方式多樣化程度高。不足之處在于一是各種監(jiān)督方式之間不協(xié)調(diào)，沒有形成監(jiān)督合力；二是缺乏監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督過程彈性因素大，監(jiān)督的法治化程度不高。這些因素都嚴(yán)重制約著監(jiān)督的有效性。

因此，要改革監(jiān)督制度，形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，必須將監(jiān)督納入法治化軌道，建立憲法框架下的法治監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的規(guī)范化和科學(xué)化。一方面要以法律的形式為監(jiān)督權(quán)的行使提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，以法律的手段強(qiáng)化對行政權(quán)力和司法權(quán)力的監(jiān)督和制約，加強(qiáng)對權(quán)力機(jī)關(guān)特別是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對決策的制定和執(zhí)行、司法和執(zhí)法等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)督；另一方面，要從建設(shè)社會主義法治國家的高度出發(fā)，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序。同時要設(shè)立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)好專門監(jiān)督機(jī)關(guān)、參政黨、媒體、群眾等各個監(jiān)督主體職能的發(fā)揮，維護(hù)憲法功能的實(shí)現(xiàn)，不斷增強(qiáng)憲法實(shí)施的有效性。

（四）形成有力的法治保障體系

“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性”。巴公民的各項(xiàng)基本權(quán)利寫進(jìn)憲法，并以法治化的手段保證其落實(shí)，有利于實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障的長效性。一方面，要從保障和改善民生、推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)入手，完善收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、社會救助等方面的法律法規(guī)，構(gòu)建法治保障體系的基礎(chǔ)；另一方面，要從社會法治建設(shè)的實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)對人權(quán)的司法保障，落實(shí)訴訟過程中的知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護(hù)辯論權(quán)、申訴權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利，完善對限制人身自由的法律監(jiān)督，規(guī)范處理涉案財物的司法程序，防止冤假錯案的產(chǎn)生。

（五）形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系

“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨”。中國共產(chǎn)黨是依法治國的根本政治保證，全面推進(jìn)依法治國，首先要求我們要依法治黨。具體來說，就是要依照憲法、法律和黨內(nèi)的各項(xiàng)法規(guī)來治理黨。中國共產(chǎn)黨作為中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，其先進(jìn)性的重要體現(xiàn)就在于能夠嚴(yán)于律己、從嚴(yán)治黨。“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律”，黨員和各級領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要遵守憲法和法律，還必須遵守嚴(yán)格的黨規(guī)黨紀(jì)，這是實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國的重要前提。

目前，我們黨在黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)方面還存在著一些問題，一是黨內(nèi)各項(xiàng)法規(guī)分散，不同黨內(nèi)法規(guī)之間相對孤立，沒有構(gòu)成完整的法規(guī)體系：二是黨內(nèi)法規(guī)的設(shè)立實(shí)時性強(qiáng)，但是缺乏長效性因素，一些黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施一段時間后往往會棄之不用；三是現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)主要是以規(guī)定黨員所要履行的義務(wù)為主，關(guān)于黨員所享有權(quán)利的規(guī)定略顯不足。因此，必須不斷加強(qiáng)和改進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。要根據(jù)黨內(nèi)活動和黨務(wù)工作的特性，統(tǒng)一規(guī)劃。構(gòu)建以黨章為核心，黨員權(quán)利和義務(wù)法規(guī)、黨內(nèi)組織法規(guī)、黨務(wù)管理法規(guī)、黨紀(jì)檢查法規(guī)為主干的黨內(nèi)法規(guī)體系，引導(dǎo)廣大黨員參與到黨內(nèi)法規(guī)的制定中，激發(fā)黨員活力，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的有效性。

三、全面推進(jìn)依法治國，基本路徑是科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法

（一）科學(xué)立法

公平高效的法律體系是實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的前提。實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，本質(zhì)上是要通過不斷加強(qiáng)立法過程的制度化、民主化和規(guī)范化來提升法律制定的科學(xué)性、有效性，為實(shí)現(xiàn)亞里士多德的“良法之治”創(chuàng)造條件。制定優(yōu)良的法律，要符合四個基本條件：一是要符合人類社會發(fā)展規(guī)律、社會主義法治建設(shè)規(guī)律：二是要符合中國的具體國情實(shí)際，不能盲目照搬外國模式；三是要符合最廣大人民群眾的根本利益，體現(xiàn)人民的意志：四是要符合公開、公平、公正、高效的原則，有利于最大限度地發(fā)揮法治的作用。

目前我們國家在立法方面，還存在著一些問題。一方面，我們國家的立法體制還存在一定程度的缺陷，國家立法機(jī)關(guān)和地方立法機(jī)關(guān)的立法分配權(quán)限還不明確，地方立法機(jī)關(guān)在行使立法權(quán)的過程中容易受到地方黨委、政府政策的影響：另一方面，地方立法機(jī)關(guān)在立法過程中盲目制定新的法律文件，忽視了對先前法律文件的修改、廢止，使得我國現(xiàn)行的一些法律文件雜亂無章，有的甚至互相沖突。這些情況不僅造成了法治資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，同時也嚴(yán)重?fù)p害了立法的科學(xué)性。因此，堅持科學(xué)立法，要從立法前調(diào)研、立法中論證、立法后評估三個環(huán)節(jié)出發(fā)，將公開立法、科學(xué)論證貫穿到立法的全過程中，規(guī)范國家、地方立法機(jī)關(guān)權(quán)限，做好對法律文件的立、改、廢工作。

（二）嚴(yán)格執(zhí)法

“法令行則國治，法令弛則國亂”。國家是“治”還是“亂”，關(guān)鍵在于法令能否得到貫徹執(zhí)行。現(xiàn)如今，我們國家法治建設(shè)的薄弱主要表現(xiàn)在執(zhí)法上的欠缺。一些地方的執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中存在著諸如人情執(zhí)法、關(guān)系執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、罰款執(zhí)法等一系列問題，執(zhí)法不嚴(yán)、不公現(xiàn)象尤為突出，使得法律形同虛設(shè)，不僅損害了民眾的合法權(quán)益，同時也嚴(yán)重?fù)p害了法律的權(quán)威和公信力。

面對這些情況，我們必須以建立權(quán)威高效、公平公正、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的執(zhí)法體制為目標(biāo)推進(jìn)執(zhí)法體制改革。既要整合執(zhí)法主體、減少執(zhí)法層級、加強(qiáng)基層執(zhí)法力量、推進(jìn)綜合執(zhí)法：同時又要完善執(zhí)法程序，加強(qiáng)對執(zhí)法過程的監(jiān)督，從制度上保證把法律落到實(shí)處。

（三）公正司法

全面推進(jìn)依法治國，就是以法治鞏固人民主體地位、維護(hù)人民合法權(quán)利，促進(jìn)社會的公平正義。提到社會公正，人們首先想到的就是司法的公正。司法是維護(hù)社會正義的最后一道防線。英國哲學(xué)家培根在《論司法》中曾經(jīng)說過：“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪。因?yàn)榉缸镏皇桥K了水流，而不公正的判決卻弄臟了水源。”由此可見，司法公正的缺失所帶來的危害遠(yuǎn)比普通的腐敗帶來的危害要大得多。

因此，維護(hù)社會的公平正義，要求我們首先做到公正司法。一方面要以深化司法體制改革為突破口，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，處理好黨委、政府同司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，推動地方法院、檢察院人、財、物統(tǒng)一管理體制，使司法審判做到去“地方化”和“行政化”；另一方面，要優(yōu)化司法職權(quán)配置，探索設(shè)立巡回法庭、立案登記機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)干部插手案件記錄、處理、通報、追責(zé)等制度，落實(shí)審判公開原則，真正做到“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”。

（四）全民守法

全民守法是實(shí)現(xiàn)國家長治久安的基礎(chǔ)。全民守法的“民”指的是法律條文下的“公民”概念。實(shí)現(xiàn)全民守法，實(shí)質(zhì)是要構(gòu)建良好的法治社會環(huán)境，構(gòu)建一個文明和諧的社會。作為實(shí)現(xiàn)依法治國的重要環(huán)節(jié)，全民守法強(qiáng)調(diào)動員全社會的力量來推動依法治國基本方略的實(shí)現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)法治精神滲透到社會每一個層面的有效保證。

實(shí)現(xiàn)全民守法，首先要求我們要做好普法工作，要“深入開展法制宣傳教育，弘揚(yáng)社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強(qiáng)全社會學(xué)法尊法守法用法意識。”領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭敬法守法，為民眾守法樹立良好的榜樣，同時要大力宣傳公民守法的模范，使民眾意識到守法的重要性。其次，實(shí)現(xiàn)全民守法還要求政府以法治化的手段來化解社會矛盾，鼓勵民眾以法治化的途徑表達(dá)利益訴求。要堅決改變過去“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的現(xiàn)象。在全社會弘揚(yáng)法治文化，以法律的形式服務(wù)于民眾。“對各類社會矛盾，要引導(dǎo)群眾通過法律程序、運(yùn)用法律手段解決，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境。”