進一步推進寧波市農村生活污水治理的建議

民盟慈溪市基層委員會課題組

2013年以來，省委、省政府提出“五水共治”（治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水）的工作要求，提倡走資源節約型、環境友好型的發展之路，讓水和人和諧相處。而目前面多量廣的農村生活污水的存在和農村生活污水治理的效果不理想，也成為當前寧波市（以下簡稱“我市”）農村地區水環境改善所面臨的一個重大研究課題。為此，民盟慈溪市基層委員會對我市農村生活污水治理情況進行了專題調研，走訪了有關部門和相關鎮、村，并赴桐鄉、奉化、海寧等地進行實地考察。

一、寧波市農村生活污水治理的現狀

農村生活污水主要來源于農戶化糞池污水、廚房污水和生活洗滌污水。農村生活污水由于污染源分散，面多量廣，一般呈粗放型排放，大部分地區尚未鋪設污水排放管網或污水處理系統，從而導致污水沿道路邊溝、路面或地下滲入排放至就近的水體，使得河流水體富營養化、地下水水質下降，嚴重影響了農村生態環境和人民群眾的身體健康。我們調查抽取了三類數據，一是寧波環保局2013年地表水監測點的數據，全市80個地表水市控監測斷面中，優良率36.3%，劣Ⅴ類斷面比例8.8%，功能區達標率58.8%。其中，寧海內河、奉化內河水質良好，甬江水系、城區內河、北侖河網、余姚河網、象山內河為輕度污染，鄞州河網為中度污染，慈溪河網為重度污染。劣Ⅴ類斷面主要集中慈溪河網、鄞州河網，主要污染指標總磷、氨氮、石油類。詳見圖1。

二是寧波環保局三個地表水監測點的數據，詳見表1。

三是據寧波市有關部門調查統計，寧波大市農村人均日排放生活污水量為100 L 左右，目前我市共有行政村1219個，農村常住人口 462.97萬（2012年底統計局數據），據此推測我市農村生活污水排放量約為46.3萬噸/天，16900萬噸/年，排放總量較大而且呈逐年遞增趨勢。這些數據都顯示目前寧波農村的水質狀況不容樂觀。

從2003年起，我市結合“百村示范、千村整治”工程，積極探索農村生活污水治理。經過十年的探索創新，我市農村生活污水治理工作目標更加明確，措施更加扎實。

1. 領導重視，藍圖已經繪就。2014年初，省委、省政府作出“五水共治，治污先行”的決策部署，市委、市政府把農村生活污水治理項目作為全市生態建設的基礎工程、美麗鄉村建設的重點工程、農村基礎設施完善的惠民工程，提出“全民參與、全力籌資、全面推進，堅決打贏農村生活污水治理攻堅戰”，并啟動了全市農村生活污水治理三年行動計劃。《農村生活污水治理三年行動計劃》明確到2016年全市農村生活污水治理行政村覆蓋率達到90%，農戶受益率達到70%，江北、鎮海、北侖、杭州灣新區、東錢湖旅游度假區實現農村生活污水治理村全覆蓋，農村污水治理的建設藍圖已經繪就。

2. 成效初顯，環境有所改善。到2013年底，全市已有783個村開展農村生活污水處理。部分鎮村實施農村污水治理效果較為明顯，如慈溪周巷鎮實施非納管治理工作，目前已覆蓋9個行政村，其中4個村的治理戶數達1100戶以上，尤以三江口村治理1632戶最多，受益率達64%；污水治理后，群眾反映河水干凈了，井水不臭了，蚊子、蒼蠅少了，村莊周圍的水質明顯改觀，河道可以釣魚了，村民疾病也因此而減少。

3. 部門聯動，合力逐漸形成。全省啟動農村污水治理工作以來，各地都構建成立了“縣（市、區）牽頭、鎮主體、村落實”的三級工作體系，各縣（市、區）都專門設立了農村生活污水治理辦公室，牽頭做好農村污水治理工作。同時建設、城管、環保、工商等20多個職能部門合力合拍，做到圍繞農村治污作決策、圍繞項目推進強服務，如慈溪市明確要求相關部門開通綠色通道，簡化審批環節，以建設方案評審會議代替規劃、國土、環保、水利等相關部門審批，建設方案經評審會議通過后，發改部門直接出具項目審批手續，大大縮短了審批時間，加快了項目推進。

4. 監管有序，技術日趨成熟。經過近十年的工作創新和推進，各個層面都形成了較有效的管理機制，如技術層面嚴格責任制，從設計、施工、監理等方面把住源頭質量；政府層面，縣鄉村干部、環保、質監站等部門按各自職責做好監管工作；村級層面，實施項目的村成立村監督小組，全程參與項目質量監管。目前，在總結借鑒世行項目好經驗的基礎上，寧波全市農村污水治理主要采取三種模式：城鎮污水管網覆蓋、輻射的村接戶納管，進廠處理；沒有條件進廠處理的村采用分散式生態終端處理；人口較多、地形復雜的城中村、鎮中村采用截流式合流制處理。從技術操作層面來講，寧波全市全面推進農村污水治理的技術條件已基本成熟。

二、推進農村生活污水治理工作中存在的困難和問題

在調研中，我們了解到，很多地區對農村生活污水治理三年行動計劃的落實和推進都感覺任務重、壓力大，普遍認為在全面推進該項工作的過程中，還存在不少問題和矛盾。

1. 上熱下冷認識欠缺。對農村生活污水治理工作政府層面高度重視，工作開展得轟轟烈烈，但全民參與的意識不足，存在上熱下冷的現象，主要體現在三個方面：（1）普通群眾參與度不高。大部分群眾盡管能認識到農村污水的危害性和治理的重要性，但涉及到自身的行為和利益時，沒有把自己作為主體考慮，認為治理工作是政府的事，存在事不關已思想，且對自身的排污行為缺少主動控制和約束的意識。（2）村集體組織實施的積極性不高。由于治理工程涉及面廣，工作步驟多，推進有難度，很多村集體因為能力和資金有限，對項目實施有畏難情緒。（3）部分干部工作能動性不夠。面對如此繁重的治理目標任務，大多數基層干部還是停留在為完成考核而工作的層面，對完成工作以應付為主，沒有從五水共治、真正改善農村人居環境的高度去主動謀劃和推動農村污水治理工作。

2. 項目實施時常遇阻。經過近十年的治理試點工作，一些條件較好，容易施工的地區都已率先完成了治理工作，目前需大面積推進的區域都有可能碰到難啃的硬骨頭，項目實施推進遇到阻礙，全面推進治理工作壓力倍增。主要有三方面原因：一是大部分村莊房屋密集，村內道路狹小，在施工過程中需開挖道路，常常導致周邊房子墻體開裂，影響了村民的生產生活，工程施工難度較大。二是部分村莊地形、地質復雜，工程施工條件差，一些大中型機械化設備不能很好地使用，在一些偏遠地區鋪設管網須增加管道開挖深度，提高了施工難度和成本。三是部分村民受迷信思想和個人利益左右，對污水治理工程不理解不配合，在遇到工程需通過自家田地或庭院時不愿意配合，甚至阻撓施工，導致管道頻繁返工和改線。

3. 治理效果還不理想。一是工程質量可靠性不高。工程質量好壞，直接影響農村污水治理工作的成效。在調查中發現的普遍現象：飲用水源生活污水治理項目因前期工作不夠充分，導致項目無法順利竣工，試點失敗；部分實施村的管網終端，出水量很小，與農戶的日用水量不成正比，個別窨井內甚至出現干涸現象，可以推定部分環節存在質量問題，導致管道堵塞或污水滲漏；部分污水管網因輸送距離長、鋪設深度大，已出現變形、破裂、錯位等現象。二是后續的管理、運行、維護不到位。大部分村莊對污水處理設施如何進行后續的管理、運行、維護存在困惑，既沒有明確的管理責任人，也缺乏一支從事管理、維護、保養的專業隊伍，導致一些管網建好后變成擺設，甚至出現為爭創某些村級品牌時，將已建成的人工濕地填埋或破壞，使前期的治理工作功虧一簣。三是治理工作缺乏經驗。農村污水治理工作大面積鋪開，有經驗的設計、監理和施工人員相對缺乏。同時農村污水治理工作對大部分地區而言還是一個新生事物，各縣（市、區）、鎮、村的項目管理人員還缺乏對技術的了解和管理工程的能力，項目管理的實踐經驗也不夠豐富，對工程管理中具體問題采取的措施不夠有力。

4. 要素保障尚顯不足。一是治理資金仍顯饋乏。農村污水治理工程投資浩大、建設周期長且后期維護成本較高，無論對市財政還是鎮村財政都形成很大的資金投入壓力。雖然根據三年行動計劃，市給予縣（市區）一定的資金補助，各縣（市區）、鎮再按照項目不同資金比例負擔，但從目前施工情況看，納管類每戶需投入約20000元建設資金，非納管類每戶約8000元建設資金，而這些資金不包括部分道路的整體鋪修費用，鎮村級資金壓力較大，也影響了治理工作的積極性。同時據了解，一個日處理能力為100立方米的有動力設計的凈化池，電費需要1569～3138元/年，而設備、管道維修更新費用更高，采用人工濕地治理模式的生態濕地一般也需要兩年更換一次，這些費用在預算時沒有考慮，也無后續來源，導致后續運行、維護資金落實困難。二是土地要素保障不足。污水治理工程建設中勢必涉及土地的使用，尤其是非納管治理建設地埋式厭氧池和人工濕地，需要安排使用一定量的土地，而這些土地一般在村莊周邊或與村莊有一定距離的農田中，會涉及到占用耕地或基本農田，因此使項目實施受到限制。

三、推進農村生活污水治理工作的對策建議

1. 注重政府引導，發動公眾參與。農村污水治理事關農村經濟社會轉型發展，事關農民生活品質的提升，事關農村生態環境的改善，事關美麗鄉村建設順利推進，因此，政府應因勢利導，將農村污水治理工作作為全社會應該參與的大事來抓。一要真正統一思想。地方政府需要改變簡單劃一的工作流程和大包大攬的工作方式，要通過召開現場會，組織鎮村干部、村民代表實地考察示范工程等方式，讓群眾切身感受治污成效，引導廣大干部群眾由“要我干”向“我要干”轉變；要統一各級干部的思想認識，克服畏難和應付情緒，努力形成上下聯動、互促互通的工作合力。二要做到決策始于百姓。通過召開聽證會、在電視或廣播里開辟熱線，就治理的范圍、主要內容、優先順序和科學辦法等方面廣泛聽取群眾意見，把好的群眾意見寫入方案內予以實施。三要引導基層群眾參與到工程治理中來。要在項目啟動前做好宣傳發動，提高廣大村民對污水治理的認知度，對村民實施意愿強的村要強力推進；在項目設計環節就讓廣大村民參與進來，讓他們了解設計方案，提出意見建議，以便使設計方案更完善，同時也能取得村民對項目實施時的支持。四要充分發揮村級集體組織的積極性。可選擇班子有較強戰斗力的村先實施項目，加強對村干部的工作引導、培訓和考核，依靠村級集體做好政策解釋和處理工作，按照項目進度做好管理和推進工作。

2. 注重統籌規劃，堅持因地制宜。農村污水治理必須立足當前、著眼長遠，要堅持規劃引領、一貫到底、有序推進、長效運行，做到“符合規律不折騰、統籌推進不重復、長效使用不浪費”。一要統籌編制建設規劃。要在農村生活污水治理三年行動計劃的基礎上，結合村莊各項建設規劃，如“美麗鄉村建設規劃”“農房兩改規劃”“農村綜合整治規劃”“村莊基礎設施（道路、供水、電力）建設規劃”等，科學合理地編制農村污水建設規劃，盡最大努力做到規劃的統籌兼顧、有機銜接。二要優化區域污水管網規劃。要在基本保持現有污水管網布局的前提下，優化區域管網體系，根據區域和產業特點，完善污水處理設施布點，特別是在規劃較大的工業集聚區、重點鄉鎮進行集中式布點；可邀請有關專家對規劃進行深入評估和論證，增強規劃建設的針對性、科學性和可操作性。三要因地制宜穩步推進。要根據不同區域的實際情況，結合地形、村莊布點、經濟狀況等條件，選擇確定項目及項目推進時序。在治理村莊的選擇上要優先考慮直接影響飲用水源水質區域、上流地段及主要河道兩側、重要的生態功能區域、列入舊村和河道等改造的區域、人口及住宅集聚的區域等。四要探索科學合理的治理模式。根據建筑密度、道路狀況以及地勢特點等具體情況，因地制宜地確定污水治理模式，以有效治理為前提，能納管的應盡量納管，不能納管的要根據當地實際，選擇分散式、集中式以及兩者相結合的非納管治理模式。建議借鑒安吉等地的經驗，因地制宜地運用沼氣處理、太陽能微動力等先進技術，建設污水設施，提高治理效率。

3. 注重工程質量，強化科學治水。要推進農村污水治理工作，必須不斷提升治理工程的質量，強化工程運行的科學管理，不僅涉及技術層面的要求，也涉及到技術人員的要求。一是規范治理工程的質量標準。建議堅持“五統一”保證項目建設按標準實施，統一設計規范，明確工程質量標準；統一監理標準，保證實施質量；統一施工要求，規范操作行為；統一工程招標，提高工作效率；統一材料采購，有利于工程材料質量的把控。二是強化工程的質量監管。監理單位要嚴格實施隱蔽工程施工質量監理，會同業主單位履行隱蔽工程計量驗收職責；項目實施村（社區）要選擇3人左右責任心強、熟悉相關業務的村民（社員）會同村監委共同擔任工程監督員，全程監督項目實施過程；接戶工程完成后，要經監理單位和村（社區）監督員簽名認可。推行“一線工作法”，要求縣（市、區）鎮、村三級干部深入施工現場，發現施工和管理過程中的問題，及時采取措施加以糾正。三是科學維護常態運行。加強對已建成農村污水集中處理設施村的集中回訪和指導，根據農村污水治理設施的工藝流程、技術特點、工程結構、處理規模等具體情況，組織開展設施的日常維護，定期不定期地檢查污水接入、管網銜接等運行情況，因村制宜總結污水治理運行管理模式。四是加強技術指導和人才培訓。針對基層施工管理技術缺乏的問題，要有計劃地組織農村污水治理項目技術專業組的專家不定期地下村現場指導、出謀劃策；要定期組織開展農村污水治理技術和運行維護管理知識培訓，提高基層管理人員技術水平；建議參照義烏“聘任制”公務員的做法，引入“政府雇員”制度，聘用有經驗的專業人員參與項目建設和管理。

4. 注重污源治理，提高治污實效。要徹底改善河道水質，實現農村環境的根本好轉，必須堅持疏堵結合，做到控源頭和強監管兩手抓。一是有效控制分散污染源的隨意排放。充分利用報刊、廣播、電視、網絡、微博、微信等媒介，提高廣大群眾的環保意識，自覺約束自己的排放行為。可以通過設立村級監督員制度，以誠信體系建設為載體監督和通報隨意排放污水行為。二是要加快戶廁改造工作。戶廁改造也就是戶廁三格式玻璃鋼化糞池改造，有一定治污作用，也有利于日后接管進入污水廠處理、或接入人工濕地進行非納管治理。因此要明確職能部門，抓緊制訂出臺戶廁改造的建設要求和規范，作為農村新建住房的基本要求，并對舊有戶房進行統一改造，有效控制農村污水的排放。三是引導畜禽養殖業規范發展。要加快改造宜養區、限養區內的養殖場，提高污染治理設施配套率和截污納管比例，研究清潔生產技術，降低污水產生量，做到達標排放。農業部門要抓緊規劃、新建農牧結合的新型生態化養殖場，充分考慮畜禽養殖污染治理與排泄物資源化利用，分片分區域發展畜禽養殖業，實現畜禽養殖業的合理布局和科學發展。四是要嚴厲打擊偷排污水和超標排放污水的行為。對各地農村中，一些企業的環境違法案件要及時查處。對證據確鑿、危害嚴重、性質惡劣的超標排放行為，建議由公安介入，會同有關部門聯合開展打擊行為，依法追究相關法人代表和負責人員的責任，并實施嚴厲的經濟處罰。

5. 注重要素保障，完善工作機制。一是加大財政投入。建立政府投入、社會參與和群眾自籌相結合的資金籌措機制。市、鎮（街道）兩級財政要進一步優化各項財政資金支出結構，加大對農村生活污水治理工作補助比例；鎮、街道要充分結合農村環境綜合整治、美麗鄉村建設、三改一拆、水環境先進村建設、農村衛生改廁等項目工程，將農村生活污水治理工作并行實施。引導和支持民營企業、社會團體等社會力量，通過投資、捐助、認建等形式，積極參與農村生活污水治理項目建設和運行維護。充分調動村集體和農戶建設積極性，引導他們出資出力開展農村生活污水治理。建立健全農村生活污水治理設施運行維護資金籌措機制，保障設施正常運行。二是加大服務保障。制定相關配套實施細則，要求各有關部門對農村生活污水治理中涉及工程招投標和政府統一采購等方面事項，簡化審批手續、開辟綠色通道。可參考北侖模式，由一家部門（農村生活污水治理工作的牽頭部門）牽頭，通過考察、資質審核后，會同有關部門統一預選一批設計單位、監理單位和主要材料供應商，各鎮村可在此對象中選擇，也可另行招標，確定合適的單位和供應商。結合各地實際，研究制定農村污水治理運行維護管理辦法。三是加強用地保障。國土資源管理部門要加強對農村生活污水治理工程用地政策處理的指導和扶持，將農村土地綜合整治與農村生活污水治理緊密結合起來，在保障搬遷農民安置用地的基礎上，城鄉建設用地節余指標優先用于農村生活污水治理工程建設。要探索在基本農田上的終端處理設施用地臨時使用辦法，提升項目建設速度，保證項目使用效率。

（責任編輯：程勇）