重構政治平衡

民國初年政治困擾主要是因為中央權力架構設計不合理。這是帝制中國向共和中國轉型時難以避免的。從孫中山南京臨時政府架構看，主要是以美國制度為藍本進行加減。假如這個雛形在袁世凱接手后繼續運行，政治紛擾不應該那樣嚴重、頻繁。

什么樣的總統制

無奈，南方革命黨人不得不放棄政權時，對從清廷體制內出來的袁世凱不太放心，于是在最后時刻匆忙制定《臨時約法》，試圖以制度約束袁世凱的權力。革命黨人的想法、做法，無可厚非。但是，《臨時約法》將總統制、內閣制，不恰當地糅合在一起，兩個好東西相加合并不必然生成一個更好的。

為了給民國制定一個可以傳之久遠的憲法，袁世凱建議分成兩步走：正式憲法從長計議;正式憲法頒布前，制定一個新約法以為過渡。

新約法當然也會涉及中央權力架構問題。經過兩年艱難實踐，袁世凱傾向于總統制，趙秉鈞、馮國璋等人的鼓吹，也是這個調子。但真正從理論上進行詳盡闡釋的，還是美國學者古德諾。

古德諾為哥倫比亞大學法學教授，受中國政府聘請擔任政治、法律顧問。古德諾根據民國兩年政治實踐，以為中國最要一著在全國統一，“余雖美人，亦贊成中國之中央集權，中國尚不預備有真正政黨政府。政黨政府之試驗甚于中國不利，以其無異自啟戰端也。”

基于此，古德諾以為增修約法根本原則有二：

一、約法宜總其大綱，不必旁及細目，例如政府之建設，只須定其總則;