解讀《生態文明體制改革總體方案》

政策解讀

近日，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》全文（以下簡稱《方案》），共五十六條，系統闡述了生態文明體制改革的理念、原則、2020年目標，以及各項制度具體的改革內容。這份《方案》為我國實現綠色轉型平穩過渡堅定了信心、指明了方向，也為那些在經濟下行壓力下質疑自然資本管理和環境保護是過度作為的思想撥清了迷霧。

《方案》中所列生態文明體制建設內容是中國實現綠色轉型平穩過渡的必然要求。《方案》的最大亮點在于全面地闡述了中央進行生態文明體制改革的操作思路，對生態文明體制改革各個環節的具體措施都進行了說明。逐條審視《方案》中“8大制度”建設的具體改革內容：第一，“健全自然資源資產產權制度”，體現了“確權-分權-責權”的各個環節，如能順利落實，將為我國市場經濟建設的深化改革打下堅實的基礎，為后續各項市場功能的完善和補充提供基本保障；第二，“國土空間開發保護制度”，劃定主體功能區和生態紅線，為自然系統的生態服務功能預留空間，保障了發展的可持續性；第三，“空間規劃體系”建設，首次明確了“多規合一”“一張藍圖干到底”的工作方式，為“政出多門”的體制頑疾找到了攻堅克難的方向；第四，“資源總量管理和節約”制度的建設將土地、水、能源、森林、草原、濕地、沙地、海洋、礦產等資源的利用效率提升放在了發展的首位，并明確指出要增加資源循環利用的鼓勵政策，為經濟集約、高效發展提供了制度保障；第五，“資源有償使用和生態補償”制度，是切實的資源市場建立過程，是為資源和生態產品定價的關鍵制度；第六，“環境治理體系建設”是為污染定價，建立治污市場的基礎，對排污許可、污染防治區域聯動、農村環境治理、環境信息公開、環保執法等環節的進一步明確是為環境治理市場建設提供的保障性措施；第七，“環境治理和生態保護的市場機制”明確了節能量交易、碳排放權交易、排污權交易、水權交易等市場工具的重要作用，對綠色金融和綠色產品體系的規范為環境治理和生態保護市場建設提供了資金保障；第八，最后，“生態文明績效考核和追責機制”將之前提出過的“黨政同責”“終身追責”等管理辦法進一步明確，并將生態文明績效考核正式計入政績考核，為生態文明建設加上了保護鎖。

這一整套生態文明體制建設的方案全面而具體，是我國領導層治國智慧的集中體現，是我國生態文明體制建設的理論成果集大成者。可以想見，這一整套體制建設的逐步落實將為我國綠色轉型和綠色增長提供有力的制度保障。然而，如何將這些具體的方案落到實處將是又一項重大挑戰。

實現生態文明體制建設的2020年目標需要堅定信心作好長期準備，只有協同推進生態文明體制建設各項內容才能將改革落到實處。生態文明體制建設的“8大制度”之間彼此聯系，互生互贏。《方案》將我國生態文明體制建設“四梁八柱”是什么的問題理清了，但是由誰來干、怎么干的問題仍懸而未決。在體制建設的落實過程中會涉及“平權”“削藩”等多個觸及既得利益的方面。首先，目前的《方案》并沒有涉及明確的部門分工，但是未來如何進行部門分工，進而確定各項體制建設的實權單位，將是各級政府和社會各界關注的重點和焦點。在此《方案》正式印發之前，就存在各種相關討論，對于可能的“大部制”改革，目前的各部委都有或多或少的基于各自工作優勢的考慮。但從生態文明體制建設能夠最有效發揮作用的角度來看，只有打破各部委之間的權力疆界，實現各部委之間的權力均等化，才能充分地利用現有的行政資源，形成真正的部門聯動合力。然而，在現實的改革過程中，可能遇到的阻力是不言而喻的。以往大型規劃的部委分工方案中難以解決的牽頭部門權力集中，配合部門無法切實發揮作用的情況將如何避免？如何在部門分工方案中做到執行、考評、監管分家？又如何在分工過程中避免多頭管理？這都是實際工作將要解決的難點問題。其次，目前《方案》的部署將涉及中央和地方在自然資源管理和使用方面的權力劃分，在平衡國家利益和地方利益的過程中，必然會觸及地方經濟發展的實惠。如推進自然資源資產產權的確權過程、國土空間規劃和保護過程等都勢必在一定程度上削弱地方政府對當地資源的控制力度。在中央和地方的博弈過程中，我國的政治民主化建設將遇到進一步挑戰。再次，《方案》中涉及到的能源體系改革、國土空間規劃等內容，勢必關聯到油、氣、煤炭、房地產等強勢產業和部門的改革；而社會參與和社會治理等鼓勵社會第三方企業建設的相關內容也是對傳統產業的沖擊。兩相結合，在我國產業結構調整中勢必引起波瀾，引發陣痛。在以往的改革中，類似的問題總是難以一步就位，其中的利益紛爭可謂暗潮洶涌。

由此可見，《方案》的內容是飽滿的，但是在具體落實的過程中還需要我黨和政府堅定信心，以國民福祉提高為第一要義，努力平衡各方利益，堅持按照《方案》中各項內容協同推進和落實，作好打持久戰的準備。目前距離2020年只有區區5年時間，在這關鍵的5年中，黨和政府應更加充分預見到各方矛盾的焦點和可能發生的事件，做好預案，為《方案》的落實保駕護航。