中央領導集體調研與咨詢機制的建立和發展

中央領導決策信息主要來源于中央領導的集體調研、各機構智庫提供的信息及決策咨詢。中央領導決策程序的關鍵環節就是在中央委員會全體會議、中央政治局會議或政治局常委會議上進行集體討論，但集體討論集體決策離不開中央領導集體的調查研究、專家論證與咨詢、廣泛的多層次協商等重要環節。

中央領導集體調研機制的作用及其制度化歷程

重視調查研究是黨做好決策工作的傳家寶。調查研究是重大決策的必經程序和重要方法。提高決策的科學化水平，必須把調查研究貫穿于決策的全過程。毛澤東早在1930年就提出“沒有調查，沒有發言權”的著名論斷。1956年，鄧小平在黨的八大上指出：“離開群眾經驗和群眾意見的調查研究，那末，任何天才的領導者也不可能進行正確的領導。”1962年，陳云說得更形象：“領導機關制定政策，要用百分之九十以上的時間作調查研究工作，最后討論作決定用不到百分之十的時間就夠了。”正確的決策來源于對客觀實際的周密調查研究，這是我們黨科學執政的經驗總結。2011年，習近平指出，調查研究是“關系黨和人民事業得失成敗的大問題”。因為調查研究能“從根本上保證黨的路線方針政策和各項決策的正確制定與貫徹執行，保證我們在工作中盡可能防止和減少失誤，即使發生了失誤也能迅速得到糾正而又繼續勝利前進”。

在改革攻堅階段，黨中央面臨的各種問題和矛盾異常復雜，中央領導集體調研的作用越來越突出，主要體現在三個方面：“一是驗證所掌握的信息在‘量和質’上的準確度；二是以信息的準確度來判斷那些早已成竹在胸的決策，在多大程度上和什么層次上可行；三是通過調研為即將作出的決策統一認識，爭取地方認同和支持。”習近平更加強調中央領導集體調研在解決問題、提出對策以及形成“決策共識”中的作用。2011年，他在中央黨校關于調查研究的講話中明確指出：第一，調查研究的根本目的是解決問題。也就是要“把事情的真相和全貌調查清楚，把問題的本質和規律把握準確，把解決問題的思路和對策研究透徹。”第二，調查研究有利于在中央領導形成決策共識。“主要負責人親自做了調查研究，同大家有著共同的深切感受和體驗，就更容易在領導集體中形成統一認識和一致意見，更容易決定。”中央領導集體調研有利于掌握基層一手信息，從決策信息上為中央重大決策的科學性提供重要保證。

中央和各級領導干部調查研究的制度化、程序化。在實踐中，中央領導集體實地調研考察已經制度化、常規化，形成了調研機制，也就是黨中央領導集體為了解實際情況而深入全國各地基層，通過實地查看或邀請了解實際情況的人進行座談的工作機制。中央決策層下基層調研，是中國共產黨的傳統。黨的十八大以后，以習近平為總書記的黨中央圍繞全面深化改革問題開展了密集的國內“集體調研”。根據新華網、人民網等公開報道提供的信息統計，習近平從2012年11月15日就任中共中央總書記、中央軍委主席，至2013年12月末的400余天時間里，共用了39天，進行了14次國內考察調研，遍及全國1/3多的省、自治區、直轄市及七大軍區。據不完全統計，截至2013年末，十八屆中央政治局七位常委共進行國內考察調研38次，遍及全國六成的省、自治區、直轄市。中央領導集體調研及其形成的調研報告，成為中央民主決策、科學決策、依法決策的重要手段和依據。

中央領導決策咨詢機制的發展歷程

中央領導決策咨詢系統是決策鏈不可缺少的一環。一般來說，決策咨詢系統根據決策者要求進行深入調查研究和廣泛論證，站在經驗科學和理性的原則立場上形成若干政策方案。在此基礎上，決策者綜合平衡和深入比較各種方案才能形成權威性決策。改革開放以后，黨中央領導集體決策開始注重中央決策咨詢機制建設，決策咨詢的范圍不斷擴大。從重視“專家咨詢”到重視“民主黨派、群眾團體、專家學者”咨詢相結合、中共“廣大黨員與專家咨詢”相結合，再到強調“思想庫”在決策咨詢中的作用，逐步建立了包括智庫專家咨詢、中共黨員和黨代表咨詢、民主黨派和群眾團體咨詢等在內的全面的決策咨詢機制。

第一個階段，注重領導決策與專家輔助決策相結合。1986年，萬里在全國軟科學研究工作座談會上提出要建立完善的決策咨詢系統問題。他認為，各種智囊團、咨詢機構能“把具有不同知識結構、不同經驗的專家、謀士集中在一起，借助眾人的頭腦，以彌補領導者個人才智、經驗和精力的不足。”2000年12月，江澤民在談到完善科學決策的機制和手段時說：“凡屬重大決策，都應該先由決策咨詢機構進行研究論證，廣泛聽取專家意見，在多種方案中選擇最佳方案，努力實現領導決策與專家輔助決策相結合。”也就是說，要從以往的“領導決策”轉向“領導決策與專家輔助決策相結合”，這就突出了決策咨詢在集體決策中的作用。

第二個階段，決策咨詢的范圍由專家學者擴大到中共黨代會代表、中共普通黨員、民主黨派、群眾團體等。2004年，黨的十六屆四中全會提出：在黨內，建立和完善“重大決策征求意見制度”；在黨外，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，“對專業性、技術性較強的重大事項，要認真進行專家論證、技術咨詢、決策評估”，“有組織地廣泛聯系專家學者，建立多種形式的決策咨詢機制和信息支持系統。”2005年2月，中共中央頒發的《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》首次明確提出“把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商，是政治協商的重要原則。”將政治協商作為中國共產黨實行科學民主決策的重要環節，突出了政治協商、各民主黨派在中共中央決策中的作用。2009年，黨的十七屆四中全會提出要“建立健全黨內事務聽證咨詢”制度，“提高科學決策、民主決策、依法決策水平，加強地方黨委決策咨詢工作，做好重大問題前瞻性、對策性研究，廣泛聽取黨員、群眾、基層干部意見和建議，發揮咨詢研究機構、專家學者、社會聽證在決策過程中的作用。”這在中國共產黨歷史上是第一次提出建立黨內事務聽證咨詢制度，也是對中國特色社會主義民主政治制度的一次創新性發展。

第三個階段，將決策咨詢機構的地位上升到“智庫”或“思想庫”的高度來認識。黨的十八大提出：“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度。”在實踐中，中國的哲學社會科學研究扮演著“思想庫”和“智囊團”的角色，為黨中央提供決策咨詢。2013年4月，習近平對建設中國特色新型智庫作出重要批示，將智庫發展視為國家軟實力的重要組成部分，把智庫發展提升到了國家戰略的高度。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》指出：“中國特色新型智庫是以戰略問題和公共政策為主要研究對象、以服務黨和政府科學民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機構”，并提出了中國特色新型智庫建設的總體目標，即“到2020年，統籌推進黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科研院所和企業、社會智庫協調發展，形成定位明晰、特色鮮明、規模適度、布局合理的中國特色新型智庫體系，重點建設一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫，造就一支堅持正確政治方向、德才兼備、富于創新精神的公共政策研究和決策咨詢隊伍，建立一套治理完善、充滿活力、監管有力的智庫管理體制和運行機制，充分發揮中國特色新型智庫咨政建言、理論創新、輿論引導、社會服務、公共外交等重要功能。”

中央領導集體調研與咨詢機制在實踐中的運作過程

中央領導集體調研機制與咨詢機制是兩個環環相扣的組成部分，都是為黨中央集體決策服務的，二者很難截然分開。2013年7月30日，中共中央政治局召開會議，分析研究上半年經濟形勢和下半年經濟工作。那么，在此次會議之前，中央都通過哪些渠道充分掌握相關信息，以保證科學決策、民主決策？我們以報紙上公布的“中央政治局經濟決策過程”為例，探討中央領導集體調研、決策咨詢、黨外協商在決策中的作用。

第一，研判統計局信息。通常，在中央政治局出臺年中經濟決策之前，國家統計局會公布上半年的經濟數據。這些信息將為黨中央決策提供參考。2012年8月，為保證數據的準確性，國家統計局就曾派出工作組對地方抽查和調研，嚴防決策風險。

第二，“智庫”提供分析。2013年6月中下旬，國務院發展研究中心曾兵分五路，分別奔赴東南沿海、華北東北、中部、西北、西南等地區調研并召開座談會，獲得了大量第一手數據和資料。在此基礎上，該中心在呼和浩特召開了2013年省區市經濟形勢分析座談會，會后向國務院提交了一份關于當前全國宏觀經濟形勢的分析和政策建議報告。

第三，各部委派出調研組。國務院及各部委派出調研組分赴各地調研經濟。2013年6月初開始，國務院派出了多個調研組。據了解，僅國務院辦公廳派出的調研組就多達27個。另外，中央財經領導小組辦公室也派出官員前往地方調研。調研組將形成調研報告，為中央制定政策提供建設性的建議和意見。

第四，中央領導調研。2013年7月8日至9日，國務院總理李克強在廣西考察調研，考察了欽州港，還同部分小微企業負責人進行座談。7月21日至23日，國家主席習近平到湖北考察調研經濟運行情況，考察了武漢新港、中國光谷以及武重等多家企業。

第五，與省市負責人座談。2013年7月9日，在廣西調研的李克強召集廣西、湖南、廣東、貴州、陜西五省區負責人，就上半年經濟形勢進行座談。7月23日，習近平在武漢主持召開湖北、山西、黑龍江、上海、浙江、湖南等省市負責人座談會，征求對全面深化改革的意見和建議。

第六，向專家咨詢意見。2013年7月16日，為了解專家和企業家們對當前國內經濟運行及世界經濟形勢的看法，李克強主持召開了經濟形勢座談會。會上，來自研究機構、高校的專家談了看法，來自機械、家電、節能、金融等行業的企業負責人反映了生產經營狀況、存在的問題和建議。

第七，與黨外人士協商。2013年7月25日，中共中央在中南海召開黨外人士座談會，就當前經濟形勢和下半年經濟工作聽取各民主黨派中央、全國工商聯領導人和無黨派人士的意見和建議。習近平主持座談會，李克強通報了上半年經濟工作有關情況，介紹了中共中央、國務院關于做好下半年經濟工作的考慮。

（作者：中央財經大學馬克思主義學院教授）

責任編輯：金蕾蕾