追求良法之治

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國立法法》，宣告2000年頒布實施的《立法法》完成首次大修。在全面推進依法治國開局之年，《立法法》的修訂意義重大。

十八屆四中全會通過的《決定》明確指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。”對于一個國家的法治整體建設而言，立法、執法、司法和守法同等重要，缺一不可。不過，就法治的實際運轉來說，要推進法治建設首先需要立法，沒有立法，執法、司法和守法就會成為無源之水。《立法法》這部被稱為“管法的法”，旨在規范立法活動，明確誰有權立法，確定怎樣立法和如何適用這些立法，目的在于防止越權立法和隨意立法，提高立法質量，打造更為科學、民主的立法程序，為立法本身確立更高的規矩，為邁向良法之治蓄勢發力。

曾于2000 年頒布施行的《立法法》一舉改變了“法出多門”“法繁擾民”的困境，實現了中國立法的規范化和制度化，也為市場經濟的快速發展提供了強有力的保障。但是，隨著經濟社會發展和全面深化改革的推進，我國立法工作遇到一些新情況新問題，對加強和改進立法工作提出了新要求。

落實稅收法定原則

政府收什么稅、向何人收、收多少、怎么收，既關系到政府的運轉，更關系到老百姓的“錢袋子”，根本上關系到人民與政府之間的關系。在現代法治國家中，稅收法定原則是解決這一問題的基本準則，它要求征稅問題不能由行政機關自行決定，而應由人民或者人民選舉產生的代表組成的代議機關討論決定，在我國即應由全國人大及其常委會立法決定，其目的在于保證稅收的正當性和合理性，防止稅負過重和征收的隨意性。

不過，由于種種原因，稅收法定原則并未得到完全有效的落實。目前，全國18個稅種中，只有個人所得稅、企業所得稅、車船稅三種稅種，是經過人大立法確立的，所占比重甚小，多數稅種事實上由國務院通過行政法規開征。近年來，一些地方自行決定開征某一稅收，一些部門調整稅率的做法，遭到社會非議，引發了公眾要求落實稅收法定原則的呼聲。黨的十八屆三中全會明確提出，要“落實稅收法定原則”。

此次《立法法》的修訂，充分關注了我國社會發展和公眾呼聲，在《立法法》第8條中明確把“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”列入只能制定法律的事項。雖然根據《立法法》第9條規定，對這一事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，不過這應當屬于例外情形。因而，這短短的不足30個字的規定，事實上意味著稅收立法權的上收或者回歸，代表著全新的理念和精神，蘊含著對通過全國人大及其常委會決定稅收的強調和對公眾權益的尊重。

對地方立法權的重大調整

除中央層面的立法機關外，在對地方層面上誰應享立法權問題上，從相關制度安排看，立法總體上采取了審慎態度，把能夠享有立法權的地方一直限定在高層級之上。除賦予自治地方自治立法權外，高層級的地方具體指省、自治區和直轄市（31個），以及較大的市49個。兩項合計，共80個。這些地方的人大及其常委會、人民政府均享有地方立法權，前者可制定地方性法規，后者可制定地方政府規章，《立法法》對它們的立法權限的規定較為原則和籠統。此次修訂對地方的立法權調整可以用“有放有收”四個字來概括。

“有放”，指《立法法》把享有立法權的地方擴大到所有設區的市，即把原有的“較大市”擴大到“設區的市”，這意味著從原來的49個擴大到284個。雖然一直有人擔心賦予太多的地方，特別是低層級的地方立法權會造成立法不統一和立法質量下降，但《立法法》最終選擇對享有立法權的地方進行“擴容”實源于地方的客觀需要。由于城市的發展階段不同，特點各異，統一的規則難以適應地方的發展，賦予相應地方以立法權有利于調動地方積極性和發揮地方優勢。

不過，鑒于各個地方的情況不同，《立法法》并沒有“直接”開放所有設區的市立法權，而是采取循序漸進的“間接”方式。除原已享有立法權的49個較大的市，其他設區的市開始享有立法權的具體步驟和時間，由省、自治區的人民代表大會常務委員會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。

“有收”，指明確限定了設區的市的地方立法事項。為防止把享有地方立法權的地方擴大到設區的市之后，可能帶來的立法不統一，《立法法》明確規定了設區的市的立法事項。具體為，設區的市的人大及其常委會、人民政府，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項進行立法，但法律對設區的市進行立法的事項另有規定的不受此限。結合《立法法》的相關規定，地方可以進行立法的事項，在《立法法》修訂前后變化的一般情形（自治地方的立法在此不予分析）可以概括為下列三種情形：

第一，省、自治區、直轄市的立法事項無變化。修訂后的《立法法》對這一層級的地方立法權基本未作調整，保持原有范圍，總體上采取原則規定。

第二，較大的市的立法事項調整明顯。修訂前，這一層級的地方的立法權并無具體立法事項的限制；修訂后，則被基本限定在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面。這是對地方立法權“收”的明顯體現。不過，考慮到這一重大調整可能帶來的影響，《立法法》同時規定較大的市針對“涉及上述事項范圍以外的”事項“已經制定的地方政府規章”“繼續有效”。

第三，較大的市之外的其他設區的市的地方立法事項原則限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面。這些地方的立法權雖為《立法法》所新賦予，但《立法法》在賦予其立法權所能涉及的事項既進行了明晰限定，也體現了“放中有限”的思路。

規范規章的立法權限

在我國的立法等級序列中，規章處于最低層級，享有規章制定權的主體既包括國務院組成部門和直屬機構，也包括前述的地方人民政府，數量眾多，因而規章的質量和水平可能參差不齊。近年來，一些地方政府通過制定規章甚至規范性文件采取對汽車進行限行、限購等限制性措施，其合法性與正當性均引發了不少爭議，以致被貼上“任性”的標簽。

此次《立法法》修訂關注了這一問題，著力規范規章的立法權限。一方面，采取了限制措施。《立法法》新增規定：沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責；針對地方政府規章也新增類似規定：沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。另一方面，針對地方的實際需要，《立法法》也為地方政府通過制定規章采取相關行政措施留下了必要空間，規定：本應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，允許地方先制定地方政府規章。但是，嚴格來說，制定規章采取措施當屬權宜之計，規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。

實現立法和改革決策相銜接

黨的十八屆四中全會決定提出，要“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。”提出這一要求的目的在于妥善處理法治與改革的關系，發揮法治的引領和推動作用，確保在法治軌道上推進改革。《立法法》的修訂嚴格貫徹和落實這一要求，并將其精神充分體現在《立法法》的相關規定之中。

《立法法》先是在體現立法總體精神和要求的“總則”部分，將第6條規定的相關內容修改為“立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。”該規定明確增加了立法要“適應經濟社會發展和全面深化改革的要求”。在此基礎上，《立法法》除完善在特定情況下由全國人大及其常委會特別授權國務院制定行政法規先行先試的授權立法制度外，同時新增規定，“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。”

推進科學立法和民主立法

立法質量是立法的生命線，是實現良法之治的關鍵。如果說立法體制的完善從宏觀上為立法質量的提升奠定了基礎，那么立法程序的完善則為某一特定立法的質量提升提供了具體支撐。《立法法》的修訂把深入推進科學立法、民主立法，作為提高立法質量的根本途徑，著力完善相關立法程序。

《立法法》先是在第1條中增加“提高立法質量”規定，開宗明義地把提高立法質量作為立法的一項基本要求，彰顯了《立法法》對立法質量的高度重視和極力強調。為此，《立法法》或規定新措施或強化已有制度。一是強調立法公開。例如，規定凡列入常務委員會會議議程的法律案，原則上應當在常務委員會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，且征求意見的時間一般不少于30日，并把征求意見的情況向社會通報。二是充分發揮專家作用。如，對法律案中專業性較強的問題進行可行性評價的，應當召開論證會，聽取有關專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見。三是拓寬公民有序參與立法的途徑。例如，法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見。四是增加法律通過前評估、法律清理、制定配套規定、立法后評估等一系列措施。

（作者：國家行政學院政府法治咨詢研究中心主任、教授）

責任編輯：杜梅萍