農村土地管理法治建設的思考鄒世享

土地是國家最重要的物質資源。我國的憲法、綜合法、專門法都對土地資源管理作出了相應的規定，基本形成了比較完善的土地資源管理法制體系。但是，隨著城鄉統籌發展步伐的加快，農村土地管理中存在的一些法治缺陷日益凸顯，在十八屆四中全會提出建設社會主義法治國家的大背景下，如何推動我國農村土地管理法治化建設值得我們思考并進行深入探討。

農村土地管理存在的法治缺陷

隨著我國人口的不斷增長、社會體制的轉型和現代化事業的發展，人地矛盾更加突出，堅守耕地紅線的任務更加艱巨，農村土地管理法治建設滯后日益顯現。當前，農村土地管理中存在的問題主要有：

第一，宅基地集體所有與農民私有觀念的矛盾。《中華人民共和國憲法》和《土地管理法》都明確規定，農村的土地包括宅基地歸集體所有，農民只有占有權和使用權。我國的農民總體文化素質不高，有關部門對農民、農村的法律知識宣傳和普及不夠。農民的法律意識比較淡漠，對于農村土地集體所有制理解模糊，不清楚自己作為村民集體組織的一員，享有一戶擁有一處合法宅基地的權利，并且對村集體的宅基地分配擁有一定的決策權。部分農民受封建小生產觀念和故土觀念影響，將宅基地視為自己的私有財產，建新不拆舊、不愿將舊宅基地交還集體。有的農民認為，宅基地是一種私有財產，可以祖祖輩輩傳承下去。這就形成了集體所有制與農民私有觀念的矛盾。

第二，房產與地產的矛盾。《中華人民共和國憲法》第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯”。《中華人民共和國憲法》和《土地管理法》規定，農村宅基地所有權屬于集體，《中華人民共和國物權法》第一百五十二條明確規定，宅基地使用權人享有占有和使用的權利。而農民所建住宅是農民的私有財產，所有權、使用權都歸農民自己。這就導致農民房屋與宅基地所有權的矛盾，進而導致農民行使權利上的矛盾。

第三，禁止農村宅基地流轉與農民房產物權的矛盾。我國法律規定，農民每戶只能擁有一處合法的宅基地，宅基地不能流轉，農民出租、出賣住房后，不得再申請宅基地。農民在合法的宅基地上建造的房屋都是農民的私有財產，屬于不動產。根據《物權法》的規定，農民應該享有完全的物權，包括所有權、用益物權和擔保權。但是《土地管理法》規定，宅基地歸集體所有，農民不能隨意流轉，所以，農民建在宅基地上的房屋雖然是農民的私有財產，也與宅基地一起不能隨意流轉，這就形成了禁止宅基地流轉與農民任意處置自己房產物權的矛盾。

完善農村土地管理的法治措施

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。”這為我國農村土地管理的法治化建設指明了方向。針對農村土地管理中存在的法治缺陷，我們要按照面向城鎮化、市場化和現代化的原則，在進一步推動現代化、法治化的新農村建設中，不斷完善農村土地管理法治體系。

加強法制宣傳，提高農民的法律意識。農民的法治觀念不強，最主要的原因是農村的法制宣傳不夠，農民的文化科技素質不高。因此，我們不僅要提高農民的法律意識，規范農村宅基地管理等；而且要大力開展農村普法宣傳和教育，在有關宅基地管理的普法宣傳中要重點宣傳以下事項：《中華人民共和國憲法》中有關農村基本土地制度、財產制度的內容；《中華人民共和國土地管理法》中有關土地的所有權制度、規劃制度、登記制度、“一戶一宅”的管理制度等內容；《中華人民共和國物權法》中有關不動產所有權、宅基地使用權等用益物權等內容以及相關規定。通過普法宣傳，逐步清除部分農民頭腦中的宅基地私有觀念，明確在宅基地管理、使用、承包地流轉中的權利和義務。

明確農村土地流轉的法律規定。我國法律明確規定了農村宅基地的集體所有權屬性，只能自己使用，不能流轉。于此，我們要努力做到農民對宅基地的使用權和宅基地上所建房產的使用權一致，同時又為引導農民集約化居住、進城鎮居住奠定必要的法律制度基礎。根據新農村建設的實踐發展，我們建議在《中華人民共和國土地管理法》等相關法律中明確規定：農民的宅基地屬于集體所有，但使用權可以依法轉讓、置換，但轉讓必須符合“一戶一宅”的原則。農村宅基地的置換還要打破鄉村集體組織的界限。只有這樣，才能引導農民建房向中心城鎮集聚、向多層建筑發展、向新型城鎮化方向發展，推動農村地區城鎮化建設、節約集約建設用地。

發揮村鎮建設規劃在土地管理中的引導作用。規劃是先導，村鎮建設規劃對實現新農村建設“村容整潔”的目標具有重要的導向作用。科學的村鎮建設規劃要有利于農業結構調整和集約居住，提高農民生活質量。第一，要科學制定村鎮建設規劃，合理確定村莊發展規模和發展空間，合理安排公共設施和基礎設施，以節約集約利用土地為目的，通過村民大會等民主形式不斷修正完善規劃。第二，要切合實際，充分了解村鎮土地使用實際、自然村落狀況、農民住宅整理周期、村鎮發展目標，制定分階段、分步驟實施的村鎮建設規劃。第三，要注重不同規劃的銜接，村鎮建設規劃要與村鎮土地利用總體規劃、城市土地利用總體規劃、耕地保護復墾規劃相銜接。第四，要提升規劃的執行力，村鎮建設規劃制定以后，要廣泛宣傳，使村民家喻戶曉，提升規劃執行的法制效力，對違規的村民住宅建設要堅決糾正，保證規劃執行的權威性。

建立面向城鎮化、市場化和現代化的農村土地利用激勵制度。結合國家耕地保護、土地整理的要求，建立一套面向城鎮化、市場化和現代化的農村土地利用激勵機制。特別要強調以人為本，重視經濟激勵。建立“政府主導、市場操作、各方支持、群眾參與”的資金投入機制。充分利用國家的土地整理基金、宅基地復墾基金，補貼農民到村鎮建設規劃的住宅基地建房、以原有宅基地置換房產；鼓勵基層政府利用非農建設用地開發的收益設立建設開發公司，先期投入建設規劃住宅區的水、電、路等公共設施，利用部分資金在規劃住宅區、中心村鎮建設多層公寓、農民社區，在形成農民社區的過程中引導農民調整產業結構等等；按照農業市場化、產業規模化經營的趨勢，引導農民將承包地流轉，入股、轉包經營，提升農業現代化水平。

（作者單位：中國地質大學（北京）思想政治教育學院）

責任編輯：鄭 建