依法治軍的精神實質和科學內涵

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出創新發展依法治軍理論和實踐的要求，并在“深入推進依法治軍從嚴治軍”標題之下設置六個段落的內容，對我們更好地學習理解和準確把握依法治軍的精神實質和科學內涵，具有重要的指導意義。

依法治軍的核心是實現黨對軍隊的絕對領導

《決定》明確指出：“黨對軍隊絕對領導是依法治軍的核心和根本要求”，這與《決定》提出的“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治”的原則要求相切合。長期以來，有人總習慣把黨對軍隊絕對領導與依法治軍對立或割裂開來，這是片面和錯誤的。一方面，黨的領導是依法治軍的基本前提和本質要求。在我國，中國共產黨是執政黨，是領導中國特色社會主義事業的核心力量，黨在國家政治、經濟、軍事、文化、外交等各個領域、各個方面發揮著決定性的領導作用。體現在軍事領域方面，就是一切有關國防和武裝力量建設的重大決策部署都由黨中央、國務院、中央軍委作出，并通過法定程序上升為國家意志，形成全黨、全軍和全國人民的法定活動準則，從而保證“治黨治國治軍、內政外交國防”一體實現。因此，只有堅定不移地堅持黨的領導，國防和武裝力量的制度化、規范化建設才能保持正確的政治方向，依法治軍從嚴治軍的推進才有可靠保障。另一方面，依法治軍要求必須加強和改進黨對國防和武裝力量的領導。習近平總書記在《決定》的說明中，闡述第七部分加強和改進黨對全面推進依法治國的領導時，其中第五部分就是“深入推進依法治軍從嚴治軍”，意義非同一般，這充分表明堅持黨的領導與依法治軍兩者之間并非相互排斥、相互對立的關系，而是有機統一、相互促進的關系。各級黨、政、軍機關及其廣大黨員領導干部能否嚴格遵守和執行憲法和法律的規定，依法做好國防和武裝力量建設的各項工作，不僅關系到黨的主張和人民意志的實現，而且關系到黨的執政權威的樹立，執政地位的鞏固。在黨和國家全面推進依法治國、建設社會主義法治國家基本方略的新趨勢下，法治作為一種集權威性、連續性、穩定性和強制性為一體的治黨治國治軍方式，不僅為發揚我黨治軍優良傳統、鞏固治軍成功經驗提供有力保障，而且對在新的歷史條件下提高我黨執政能力，更好地實現黨對軍隊的絕對領導，具有極為重要的作用。

依法治軍的依據是憲法、法律和軍事規范性文件

《決定》指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提，堅持依法治國首先要依憲治國，這表明憲法和法律毫無疑問是依法治軍的基本依據。然而，《決定》同時強調“嚴格規范軍事法規制度的制定權限和程序，將所有軍事規范性文件納入審查范圍，完善審查制度，增強軍事法規制度科學性、針對性、適用性”。顯然，依法治軍中的“法”的范圍比過去更加嚴格和規范，即應當是符合社會主義法治原則和要求的一切“良法”和“規范性文件”。經過長期努力，中國特色軍事法規制度體系已經基本形成。截至2014年8月，軍事法律、軍事法規和軍事規章數量已經達4000多件。其中，各總部和國務院有關部門聯合制定的軍事行政規章與各總部、軍兵種、軍區和武警部隊制定的軍事規章共計3700件（含部分規范性文件）。按照我國統一的、分層次的立法體制，依法治軍中的“法”，首先包括全國人大及其常委會制定的憲法和軍事法律，其次是國務院、中央軍委依據上位法制定的軍事行政法規、軍事法規，至于軍委各總部、軍兵種、軍區根據法律和中央軍委的軍事法規、決定、命令，在其權限范圍內制定的軍事規章，只要不與上位法相抵觸，并符合立法權限和程序要求的，也可成為依法治軍的依據。 至于軍隊各級機關制定的大量規范性文件能否成為依法治軍的依據，必須通過專門法制工作機構的審查、評估、備案、解釋、處理等制度認可后方可確定。必須明確的是，所有軍事規范性文件，本質上都應當充分體現黨和人民的意志，充分反映全軍官兵的意愿，維護國家軍事利益和軍人合法權益；都應當嚴格遵循立法法確定的原則，符合法定權限和程序，所有軍事法律、法規和規章、規范性文件等都不得與憲法相抵觸，下位法不得與上位法相沖突，凡是違背法律、法規規定而自行制定的“土政策”、“土規定”，都不能作為依法治軍的依據，而應當通過審查制度予以及時修改和廢除，切實維護軍事法規制度體系的協調統一。

依法治軍的范圍包括國防和軍隊的建設與改革

《決定》明確指出，堅持在法治軌道上積極穩妥地推進國防和軍隊改革。以往在我們的思想認識中，一是容易將依法治軍的“軍”，只狹義理解為“軍隊”，而忽視其也泛指國防和武裝力量建設事務的意涵；二是側重強調依法保障國防和軍隊建設，而忽視法治在促進和保障國防和軍隊改革的作用。通過黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》，以及四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，我們可以清楚地看到國防和軍隊改革與建設是緊密聯系在一起的，正如習近平所言“我們要讓全面深化改革、全面推進依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪。”根據我國憲法和國防法的有關規定，全國人大及其常委會是最高國家權力機關，依照憲法規定，決定戰爭與和平等問題，并行使憲法規定的國防方面的職權，其中包括制定國防和軍隊建設領域方面的法律的職權；國務院領導和管理國防建設事業，并行使法律規定的與國防建設事業有關的其他職權；中央軍委領導全國武裝力量，并會同國務院領導和管理有關國防建設事業的其他職權。在新的歷史條件下，軍隊建設與國防建設關系日益密切，二者互為依存、高度融合，深化軍隊領導指揮機制、力量結構、政策制度等方面重大改革，推進各項改革措施的落實，無不與各級人大、政府依法履行國防方面的職能和權限息息相關，無不與每個公民依法行使國防權利、履行國防義務密不可分。因此，堅持在法治軌道上積極穩妥推進國防和軍隊改革，建設一個以現代化正規化的革命軍隊為主體的強大國防，是全黨全軍全國人民共同的事業。將依法治軍的“軍”定位在國防和武裝力量建設領域，可以最大限度發揮依法治軍的綜合效能，整體推進國防和軍隊建設的法治化進程，確保國防和軍隊改革各項任務的如期實現。

依法治軍的任務是構建完善的中國特色軍事法治體系

按照《決定》確定的全面推進依法治國的總目標，作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，構建完善的中國特色軍事法治體系是依法治軍的基本任務。中國特色軍事法規體系主要包括軍事法規制度體系、軍事法治實施體系、軍事法治監督體系和軍事法治保障體系等方面，具體路徑是通過科學立法、嚴格執法、完善司法、全軍守法、機構建設、人才培養、軍事法學理論研究等各個環節著力實現。其一，科學的軍事法規制度體系是依法治軍的首要條件。新形勢下，必須緊緊圍繞黨的新形勢下的強軍目標，加強軍事法規制度體系的頂層設計，固強補弱，突出重點立法項目，盡快完善保障打仗、思想政治建設和作風紀律等方面的法規制度建設，改進和完善軍事立法體制機制，科學界定立法權限和程序，做到“有良法可依”，才能保證國防和軍隊建設與改革沿著法治軌道積極穩妥推進。其二，嚴格的軍事執法是依法治軍的關鍵。習近平指出，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。當前，軍事法規制度執行不力的問題還比較突出，對國防和軍隊建設造成不利影響。必須抓緊理順科學體制，明確執法責任，完善執法制度，盡快構建完善軍事法治實施體系。各級應當在首長依法決策、機關部門依法指導、部隊依法行動、官兵嚴格守法這四個方面聚焦用力，嚴格按照軍事法律、法規、規章辦事，依法治軍從嚴治軍才能切實落到實處。其三，嚴密的法治監督是依法治軍的重點。當前，軍事法治監督還存在監督體制不夠健全、監督制度不夠完善、監督實施不夠規范、責任追究不夠嚴格等問題，按照《決定》要求，必須采取相應的措施，強化黨內監督、層級監督、專門監督、群眾監督、社會監督等監督機制和手段，構建完善嚴密的軍事法治監督體系，確保依法治軍從嚴治軍目標的實現。要通過進一步加大國家和軍隊立法力度，進一步厘清軍隊黨委、政治機關、紀檢監察機關與軍事審判、檢察機關等的領導和組織關系，保證黨的十八大提出的公正司法目標的實現，提升軍事司法機關、紀檢監察機關的權威性。其四，健全的保障體系是實現依法治軍的基本保證。構建軍事法治保障體系，目的是著力營造良好的氛圍，創造必要的條件，確保依法治軍從嚴治軍有可靠的思想、文化、組織機構、人才隊伍建設等方面的重要支撐。軍事法治意識和行為規范集中體現了人民群眾和廣大官兵的意愿，因而在實施中必須建立在人們自覺遵守的基礎之上。只有從事和參與國防和軍隊建設的所有人員對依法治軍的地位、作用、意義及內容等認識到位了，并養成自覺守法的良好習慣，特別是領導干部帶頭遵守和維護國家法律、法規，依法治軍從嚴治軍的深入推進才有更加堅實的實踐基礎，才能收到更好的實際效果。此外，健全軍事法制工作機制、建立軍事法律顧問咨詢制度、創新軍事法治理論研究、造就高素質軍事法律人才隊伍等方面，也是依法治軍需要一并解決的配套保障措施。

（作者：中國政法大學法學院教授、中央軍委法制局原研究員）

責任編輯：梁齊勇